Проблемы системы государственных и муниципальных займов и пути их решения

За последние пять лет объем  государственного долга субъектов Российской Федерации последовательно увеличивался, в среднем на 25% ежегодно. К началу 2011 года его консолидированная сумма превысила 1 трлн. Руб. По состоянию на 1 мая 2012 г. государственный долг субъектов составил 1 998,0 млрд. руб. или 3,4% ВВП [14].

За последние два года наблюдалось  существенное изменение структурыгосударственного долга субъектов Российской Федерации в сторону увеличения доли обязательств по привлеченным бюджетным кредитам от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, доля рыночного долга снижалась. Указанные изменения явились следствием сознательной государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений: в условиях сокращения доходов субъектов и ограниченного доступа к рыночным ресурсам наращивание объемов льготного кредитования из федерального бюджета было оправдано и позволило стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами. В предстоящий период политика в сфере межбюджетных отношений претерпит кардинальные изменения. Объем кредитования региональных бюджетов из федерального бюджета будет существенно сокращен с перспективой получения субъектами бюджетных кредитов только в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, в предстоящий период планируется сократить объемы бюджетных кредитов регионам более чем в 6 раз: с 128,6 млрд. руб. в 2011 году до 20,0 млрд. руб. в 2014 году. С 2012 года не планируется предоставление бюджетных кредитов на строительство,  реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. В результате, в предстоящем периоде потребности субъектов Российской Федерации в рыночных заемных ресурсах будут объективно возрастать. Данное обстоятельство, с одной стороны, налагает на субъекты повышенные требования к соблюдению благоприятных показателей платежеспособности, а с другой – создает условия для конкуренции на внутреннем долговом рынке за заемные ресурсы. Этот фактор станет дополнительным стимулом, обуславливающим необходимость скорейшей реализации мер по повышению емкости и ликвидности этого рынка.

С 1 января 2011 г. вступили в силу нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации, предоставляющие право субъектам возобновить практику внешних заимствований в целях финансирования дефицита бюджета и погашения внешнего долга. Однако это не затронет те субъекты, у которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета и которые вправе осуществлять внешние заимствования только для погашения внешнего долга. Еще одно ограничение состоит в том, что субъекты вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств [12].

 Исходя из предусмотренных Бюджетным кодексом ограничений, потенциально в текущем году возможен выход на международный рынок капитала только 6-ти субъектов. При этом для пяти из них (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ– Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) речь идет о финансировании дефицита бюджета и погашении накопленных долговых обязательств, а для одного (Республика Башкортостан) – о рефинансировании внешнего долга. При этом возможный объем внешних заимствований этих субъектов не превысит 198 млрд. руб.

 В целом, предстоящий период потребует повышенного внимания к ситуации в сфере государственного долга субъектов Российской Федерации [13].

3. ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ и  
муниципальных ЗАймов И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Система государственных заимствований может играть как конструктивную, так и разрушительную роль в развитии экономики страны в связи с этим необходим механизм управления государственным долгом, представляющий собой комплекс мероприятий по регулированию состояния финансовой системы. Управление государственным долгом - это совокупность мероприятий государства, направленных на погашение долга; механизм формирования и реализации одного из направлений финансовой политики государства, связанного с его деятельностью на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве заемщика, кредитора или гаранта. Отрицательные последствия государственных заимствований связаны с тем, что выплаты процентов по внутреннему долгу увеличивают неравенство в доходах и требуют повышения налогов, что подрывает экономические стимулы развития производства, а также могут повышать общий уровень процентных ставок и вытеснять частное инвестиционное финансирование.[10]

Государственные заимствования на рынках капитала выступают в среднесрочной перспективе основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. При этом объемы возможного предложения государственных ценных бумаг, прежде всего, на внутреннем облигационном рынке, могут составить беспрецедентные для современной России величины – на уровне двух триллионов рублей заимствований ежегодно.

К мероприятиям, способствующим погашению  государственного долга, относятся: выплаты  кредиторам; погашение внешних и  внутренних займов; предоставление гарантий; изменение условий выпущенных займов; определение условий выпуска и размещения новых государственных долговых обязательств и др. Выполнение мероприятий зависит от принятия обоснованных решений в процессе управления государственным долгом, что базируется на анализе объема и структуры долга, объективной оценке его текущего состояния. Для оценки государственного внешнего долга применяются показатели соотношения суммы внешнего долга и объема экспорта в денежном выражении, доли расходов на погашение и обслуживание государственного внешнего долга в экспортной выручке, характеризующие уровень долгового бремени для национальной экономики. Управление государственным долгом представляет собой непрерывный процесс, включающий несколько этапов: привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг, погашение и обслуживание долговых обязательств. Государственные долговые обязательства погашаются за счет бюджетных доходов, золотовалютных резервов страны, денежных средств, полученных от продажи государственной собственности, а также новых заимствований. Методы управления государственным долгом можно подразделить на административные и финансовые. Административные методы основаны на быстром и четком выполнении отдельных распоряжений органов государственной власти и управления; они не предусматривают оценку экономической эффективности и результатов действий по управлению государственным долгом. Финансовые методы состоят в выборе способов и форм обеспечения погашения государственного долга с помощью анализа финансовых показателей и нацелены на максимизацию эффекта от привлекаемых займов при минимальных издержках, связанных с их погашением и обслуживанием. Наиболее оптимальное сочетание административных и финансовых методов обусловлено внутренними, внешними, экономическими и политическими факторами. В условиях долгового кризиса, когда государство испытывает трудности с выполнением ранее взятых обязательств по погашению и обслуживанию государственной задолженности, используются: рефинансирование, реструктуризация, конверсия займов, консолидация займов, аннулирование и списание государственных долгов. Управление государственным долгом непосредственно влияет на экономический рост, уровень инфляции, ссудного процента, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и в реальный сектор экономики.[11]

Одно из направлений решения  проблемы дефицита местных бюджетов, реализации местных инвестиционных программ, ослабления зависимости муниципального образования от дотаций федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ - выпуск муниципальных займов. Муниципальный заем - это привлечение финансовых ресурсов органами местного самоуправления в случае дефицита местного бюджета или на внебюджетные цели с помощью долговых ценных бумаг. Муниципальный заем, таким образом, осуществляется посредством выпуска и продажи муниципальных ценных бумаг, как правило, облигаций, в которых содержится обязательство муниципального образования через определенный срок, при наступлении определенного условия (или без этого) выплатить определенную денежную сумму или предоставить какое-либо материальное благо [7].

Путем эмиссии (выпуска) таких ценных бумаг органы местного самоуправления привлекают дополнительные финансовые ресурсы. Они могут быть использованы для временного наполнения местного бюджета недостающими средствами, для кредитования различных муниципальных программ и т.п. Следует отметить, что извлечение прибыли обычно не является целью муниципального займа. В современной России такой способ пополнения местного бюджета, как муниципальный заем, до сих пор находится в стадии зарождения или, точнее, возрождения, поскольку ранее, в дореволюционной России, он широко использовался в практике российских муниципалитетов.

Цели выпуска муниципальных  займов различны. Чаще всего к займам органы местного самоуправления вынуждены прибегать ввиду временного дефицита бюджета, например необходимости авансовых выплат сельхозпроизводителям, оплаты «северного завоза» и т.п. Другой случай - для погашения ранее размещенного муниципального займа. Достаточно часто муниципальные займы выпускаются с целью финансирования инвестиционных программ и проектов муниципального образования, например программ жилищного строительства или реконструкции автодорог.

Практика показывает, что в муниципальных  образованиях не издаются комплексные  акты, регулирующие вопросы проведения муниципальных займов. Как правило, по каждому случаю, т.е. под каждый отдельный муниципальный заем, разрабатывается специальная нормативная база.

Внутреннему рынку российских муниципальных бумаг, особенно долгосрочным (сроком свыше 5 лет), в настоящее время не хватает инвестиционных ресурсов. Российские банки озабочены, прежде всего, проблемой ликвидности своих активов и закупают краткосрочные федеральные бумаги, а институты коллективного инвестирования в лице паевых, негосударственных пенсионных и акционерных фондов пока не являются серьезными стратегическими инвесторами [12].

Если говорить о внешнем  рынке, то необходимо иметь в виду, что подавляющее число российских регионов, не говоря уже о российских муниципалитетах, не имеют кредитных рейтингов и их выход на международные кредитные рынки является достаточно проблематичным. В то же время объемы эмиссий для российских городов, исходя из их бюджетных возможностей, с одной стороны, недостаточны для решения крупных инвестиционных программ, а с другой стороны, малопривлекательны для портфелей институциональных инвесторов [4].

Российские муниципальные  облигации, которые выходят на международный кредитный рынок, являются реальным конкурентом для федеральных еврооблигаций. Поэтому федеральное правительство потенциально не заинтересовано, тем более в кризисных условиях, способствовать выходу этих бумаг на данный рынок. В свою очередь, экстренное размещение последних таких займов в период обострения финансового положения России в 2008 году. привело, например, к резкому падению курса валютных облигаций. Отсутствие презентаций займов, а также какой-либо предварительной информации поначалу вызвало растерянность у большинства операторов рынка. Когда же были объявлены параметры выпусков, то котировки российских валютных госбумаг начали резко снижаться. Рынок начал подстраиваться под новые худшие условия произведенных заимствований, так как облигации были размещены на менее выгодных условиях – их спрэд составил 650 базисных пунктов, в то время как ориентир рынка находился на ценовом уровне, эквивалентном в 625 базисных пункта. Отметим, что значительную часть покупателей российских евробумаг составляют инвесторы, которые не занимаются ежедневным управлением и торговлей этих бумаг, а приобретают их в долгосрочных целях для получения купонного дохода.

Таким образом, если не предлагать новых схем выхода российских муниципалитетов на внутренние и внешние кредитные рынки, то российские города вряд ли в ближайшем будущем получат инвестиционные ресурсы. В основе таких схем должна находиться идея финансовой кооперации российских муниципалитетов. Можно предложить следующие потенциальные инвестиционные схемы такой кооперации [6].

А. Эмитентом облигационных  займов выступает субъект Федерации  – привлеченные от займа средства поступают муниципальным образованиям в пропорции, в которой они участвуют в залоговом фонде займа. Такая схема, на наш взгляд, применима при реализации инвестиционных программ, которые имеют значение для всех регионов, участвующих в займе, например, транспортные программы; новые технологии в коммунальном хозяйстве; создание рекреационных комплексов и т.п.

Возможным серьезным  недостатком такой схемы является то, что эмитент – субъект Федерации в силу различных обстоятельств привлеченные средства может направить на свои цели, а не на решение муниципальных программ [2].

Б. Эмитентом облигационных  займов выступает муниципальное  образование, но эмитент размещает свои бумаги в других регионах, включая и другие субъекты Федерации. Подобные эмиссии пригодны прежде всего при жилищных инвестиционных программах, т.е. если они организованы в форме выпуска жилищных сертификатов для определенной территории. В последующем возможен выпуск и ипотечных закладных.

Недостаток этой схемы  заключается, прежде всего, в сложности  создания организационной схемы при реализации ценных бумаг в другом регионе. Кроме того, не решены проблемы по ряду вопросов, связанные с выпуском ипотечных бумаг.

В. Эмитентом облигационных  займов выступает своеобразный финансовый консорциум – типа «союза городов». Средства от займов направляются аналогично первому варианту.

В этой схеме также  достаточно сложны организационные  моменты. Во-первых, финансовая кооперация здесь может происходить лишь после создания соответствующей  финансовой инфраструктуры, что требует средств и времени. Во-вторых, поскольку в данный консорциум входят разные по своим бюджетным и финансовым возможностям регионы, в том числе имеющие международные кредитные рейтинги и их не имеющие, то при выходе таких бумаг на международные рынки рейтинг бумагам присваивается по наиболее слабому региону. В-третьих, для выпуска в соответствующем объеме такого займа у самой межмуниципальной финансовой структуры должны быть значительные финансовые ресурсы [15].

Г. Центром финансовой кооперации муниципальных образований становится мощный российский банк, имеющий достаточно высокий международный кредитный рейтинг. Муниципальные образования создают соответствующий залоговый фонд на депозитах этого банка. В свою очередь коммерческий банк выходит на рынок заимствований (и прежде всего на внешнем рынке, поскольку внутренний рынок весьма ограничен), а привлеченные средства направляет в муниципальные образования в пропорции залогового фонда. Муниципалитеты обеспечивают залоговый фонд займа в виде объектов недвижимости; пакетов акций, находящихся в их распоряжении; средствами своего бюджета, которые они передают банку. Банк, в свою очередь, на сумму этого фонда выпускает производные ценные бумаги в виде депозитарных расписок, варрантов, глобальных расписок, имеющих хождение на вторичном рынке; либо он выпускает еврооблигации на эту сумму.

Во многих регионах России обоснованно и закономерно идет процесс формирования заемных систем, причем среди различных инструментов заимствования на первое место выходят облигации, обладающие рядом преимуществ относительно других финансовых инструментов.

Анализ состояния системы муниципального заимствования в регионах позволяет предложить модель «успешного» субфедерального займа, которая бы позволила сделать его размещенным полностью и погашенным в срок, помогла бы избежать типичных ошибок, таких, как переоценка потенциальной емкости местных финансовых рынков, слабая проработка вопросов размещения займов и обеспечения привлекательности бумаг для инвесторов, неэффективное использование привлеченных средств и т. п [14].