Проблема бюджетного федерализма в России

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет  за собой, строго регламентируя даже ограниченные собственные налоговые  источники субъектов Федерации. Одновременно существенно расширяется  сеть финансовых фондов теперь уже  по линии «регион - муниципальные  образования»: вместо единого Фонда  финансовой поддержки муниципальных  образований созданы региональные Фонд финансовой поддержки поселений, Фонд финансовой поддержки муниципальных  районов (городских округов), Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, Фонд софинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержки поселений.

Подобное «совершенствование»  системы межбюджетных отношений  и региональных финансов не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Сложившийся уровень  централизации в бюджетно-налоговой  сфере, характерный в большей  степени для государств унитарного типа, закономерно подводит к замедлению экономического развития территорий и  увеличению дефицитов их бюджетов.

Дальнейшее усиление тенденции  «перетягивания» доходных источников в федеральный бюджет позволяет федеральным властям устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств нижестоящим бюджетам. По существу это не что иное, как передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате регионы испытывают острую нехватку собственных источников полноценного пополнения территориальных бюджетов. В подобных условиях создание многочисленных фондов финансовой помощи независимо от методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций объективно не способно улучшить ситуацию.

Таким образом, конечной целью  намечаемых и уже реализованных  преобразований в бюджетной сфере  становится завершение перехода к жестко централизованной модели унитарного бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное  по отношению к федеральному бюджету  положение. Поставленные в полную финансовую зависимость от Федерации ее субъекты и органы местного самоуправления, почти лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превращаются в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных  полномочий. Подобный путь ведет только в тупик.

2.2 Несовершенство законодательной  базы межбюджетных отношений

Анализируя программные  документы, принятые Правительством РФ в 1999 - 2004 годах (Концепцию развития межбюджетных отношений на 1999 - 2001 года, Программу развития бюджетного федерализма  в России на период до 2005 года, законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления РФ» от 06.10.03 и «О внесении изменений в Бюджетный  кодекс РФ в части Регулирования  межбюджетных отношений» от 20.08.04), невольно приходишь к выводу, что принципы построения и механизмы функционирования нынешней бюджетной системы напоминают дореформенные, полностью отвечая характеру и методам административно-командной системы управления народным хозяйством страны.

Принцип единства бюджетной  системы реализуется через единую социально-экономическую политику государства. Единство национальной бюджетной  системы не предполагает слияния  или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено должно функционировать  самостоятельно.

Однако бюджетная система  РФ характеризуется следующими чертами, не вписывающимися в цивилизованную федеративную модель:

1. концентрацией значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете;
2. широкомасштабным перераспределением финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы;
3. субъективизмом при решении вопросов об объеме средств, передаваемых конкретному нижестоящему бюджету;
4. методологией формирования территориальных бюджетов, ориентированной на расходы и порождающей у нижестоящих управленческих структур иждивенческие настроения и твердую уверенность в том, что за все в конечном счете отвечает государство, его верховная власть.

Принцип самостоятельности  бюджетов может быть обеспечен только при условии, что соответствующий  орган власти располагает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться  ими согласно выполняемым функциям, несет полную ответственность в  установленном законом порядке  за рациональное и эффективное использование  бюджетных средств. Реализация данного  принципа возможна лишь в условиях функционирования такого механизма  разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом «этаже»  управления обеспечивается соответствие между доходами и финансируемыми расходами. В предыдущем пункте было подробно описано, что такого разграничения  в нашей стране нет.

В соответствии с принципом  равенства бюджетных прав для  всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливать  одинаковые и обязательные нормы  и правила, определяющие их компетенцию  в сферах регулирования бюджетных  отношений, осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, сегодня эти  условия или совсем не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальная независимость функционирования большинства  территориальных бюджетов, а также  долгосрочные нормативы бюджетных  взаимоотношений по вертикали бюджетной  системы отсутствуют.

Что касается принципа полноты  учета доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также бюджетов государственных  внебюджетных фондов, то, к сожалению, в настоящее время федеральный  бюджет структурно построен таким образом, что «размыто» само понятие его  профицита. Заявленный в бюджетах последних лет профицит не является ни первичным, ни конечным, если учитывать погашение внешнего долга. Он определен как разница между всей суммой доходов и расходами, включая обслуживание внутреннего долга и сумму обслуживания внешнего долга. Погашение внешнего долга остается за пределами общей оценки бюджета.

В отличие от внутреннего  долга, который рефинансируется, погашение  внешнего долга, хотя оно и не включено прямо в расходы, требует специальных  источников финансирования и создает  дополнительную нагрузку на доходную часть бюджета. При этом заявленной суммы так называемого профицита бюджета недостаточно, чтобы расплатиться по основной части внешнего долга. Следовательно, с учетом погашения внешнего долга бюджет дефицитен и этот дефицит составляет весьма значительную величину.

Существующая структура  федерального бюджета, во-первых, скрывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, во-вторых, выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит, и бюджетного контроля значительные суммы, предназначенные на покрытие действительного дефицита. Исполнение бюджета становится непрозрачным.

Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма  не реализуются другие основополагающие принципы бюджетной системы: сбалансированность бюджетов, эффективность использования  бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.

Для современных бюджетов характерны затушевывание направлений  расходов и сокрытие действительного  участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов, что противоречит принципу гласности.

Отсутствие на практике принципа достоверности бюджетов создает  опасную иллюзию неограниченных бюджетных полномочий правительства, а фактически загоняет его в «ловушку»  прогрессирующего роста государственного долга.

2.3 Трансферты  и межбюджетные перечисления

В последние годы было отмечено усиление межрегиональной социально-экономической  дифференциации. В связи с этим все более актуальными становятся вопросы перераспределения средств  между уровнями бюджетной системы. Особое внимание уделяется трансфертам  и способам их расчета, в этих целях  неоднократно разрабатывались специальные  методики. Однако на трансферты приходится чуть больше половины общих перечислений в регионы из федерального бюджета. В число таких перечислений наряду с трансфертами входят дотации, субвенции.

Основные методики расчета  трансфертов до 2000 года базировались на принципе выравнивания душевых бюджетных  расходов через специальные индексы  бюджетных расходов с учетом географических и климатических различий регионов. Это приводило к тому, что при  сокращении собственных бюджетных  доходов на территории субъект Федерации  имел больше прав на получение средств  из федерального бюджета, что поощряло регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обуславливал усиление иждивенческих настроений в регионах.

Десять наиболее развитых регионов обеспечивали около 70% бюджетных  поступлений в федеральный бюджет. Углубление горизонтальной дифференциации регионов по доходам способствовало увеличению объема средств, необходимых  для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. При этом в условиях слабой исполнительной дисциплины и недостаточного контроля не было уверенности, что средства трансфертов действительно используются по назначению. От такой политики межбюджетных отношений страдали не только регионы-доноры, которые «кормили» всех. Она негативно влияла прежде всего на «регионы-середняки», своими силами справляющиеся с финансовыми трудностями.

Принцип «выравнивания» бюджетного потенциала лежал в основе уже  упомянутой Концепции реформирования межбюджетных отношений на 1999 - 2001 годы.

В 2000 году Минфин разработал новую методику определения регионов, имеющих право на получение трансфертов, и расчета их величины. Как и  в методике предыдущих лет, в ней  использовался показатель среднедушевых  доходов, приведенных к сопоставимому  виду с помощью индекса бюджетных  расходов. Главное отличие в применении в расчетах оценок налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта (ВРП).

Но в этой методике повторяются  все те же ошибки. Она также направлена на «выравнивание» бюджетной обеспеченности до среднероссийского уровня. Кроме того, на данный период времени в мире не существует идеальной методики расчета ВРП, а данные о нем поступают с достаточно значительным запаздыванием. Поэтому достаточно сложно назвать данный метод расчета корректным.

Как видно из всего вышеперечисленного, большинство проведенных до настоящего времени реформ не оправдали себя, не дав достаточно эффективных результатов. Произошло это по разным причинам. Где-то не доработали теоретические  моменты, где-то не осуществили все  задуманное на практике. Но вывод один - еще очень многое нужно изменить, усовершенствовать для решения всех имеющихся проблем.

3 Финансовое  оздоровление экономики

3.1 Основные направления  реформ межбюджетных отношений  в 2000 - 2005 годах

Первым документом, отражающим основные направления реформирования бюджетного федерализма в рассматриваемом  периоде, была Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах. Он решала такие задачи, как:

• изменение Методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;
• разработку Временных методических рекомендаций субъектам Федерации по регулированию межбюджетных отношений;
• создание Фонда компенсации для финансирования расходов по выполнению федеральных законов и актов;
• внедрение механизма оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами;
• формирование Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ;
• обеспечение выполнения принципа равенства субъектов Федерации перед федеральным бюджетом .

В целом успешное выполнение задач, поставленных Концепцией, позволило  значительно продвинуться вперед по пути совершенствования межбюджетных отношений.

Вместе с тем проблемы формирования федеративных отношений, стоящие перед страной, гораздо  шире области межбюджетных отношений, которая, в свою очередь, не может  быть значительно изменена без осуществления  глобальных структурных реформ. Программа  развития бюджетного федерализма в  РФ на период до 2005 года была призвана обеспечить реформирование самих основ  бюджетного федерализма, создать надежную базу для реализации государственной  политики.

В рамках общей стратегии  развития России на среднесрочную перспективу  необходимо перейти на качественно  новый этап реформирования системы  межбюджетных отношений. В научных  исследованиях последних лет, посвященных  развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция  федерализма, сохраняющего рынок, или  федерализма, создающего рынок, основные положения которой сводятся к  следующему:

• обеспечению закрепленной в законодательстве автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;
• определению расходных обязательств субнациональных властей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финансировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;
• передаче с регионального уровня на федеральный дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;
• созданию правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;
• реформе политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и мобильности;
• обеспечению федеральным властям свободы торговли и мобильности факторов производства.

Концепция «федерализма, создающего рынок» нашла отражение в Программе  развития бюджетного федерализма в  РФ. Целью Программы являются формирование и развитие бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов  РФ и местного самоуправления проводить  самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней.

Программа развития бюджетного федерализма была одобрена постановлением Правительства Российской Федерации  от 15 августа 2001 года. Принятию этого  документа предшествовал длительный подготовительный этап развития федеративных отношений в России. Непосредственной базой, благодаря которой стали  возможны разработка и принятие самой  Программы, можно уверенно назвать  упомянутую выше Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах.