Отечественная и зарубежная практика финансового регулирования территориальных пропорций

Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет или бюджет центрального правительства. Составляя значительную часть государственных финансов любой федерации, этот бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. Вместе с тем у государственного бюджета есть еще одно исключительно важное предназначение - инструмент государственной федеративной политики.

С точки зрения регионов - субъектов Федерации вся политика формирования федерального бюджета определяется двумя главными вопросами: кто и сколько отдает в этот бюджет и кто и сколько из него получает. Вот почему в построении федерального бюджета так важна «региональная справедливость». Однако слишком трудно выразить понятие «региональная потребность», слишком сложно доказать, что у одного региона она больше, чем у другого, почти невозможно убедить в этом все регионы и тех, кто представляет их интересы в высших эшелонах власти. Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их важная особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов.

Бюджетно-налоговая система государства:

Бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и региональные бюджетно-налоговые системы. Они составляют часть целого, по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной самостоятельности и ответственности. Существуют различные модификации региональных бюджетно-налоговых систем, но большинство из них содержат одни и те же элементы: региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, дотации и субвенции, а также финансовые потоки, соединяющие их прямыми и обратными связями с соответствующими системами «центра» и других регионов. Региональные бюджетно-налоговые системы большинства государств, в свою очередь, включают в виде обособленных частей бюджетно-налоговые подсистемы местного уровня; при сложной территориальной организации современных государств между этими системами и подсистемами возникают свои бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа «центр - регион».

Распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. Только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями. Считается аксиомой, что наибольшей ответственности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

В целом перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней является обычным элементом «бюджетного федерализма». Перераспределение по вертикали обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней, поскольку маловероятно, чтобы доходы, закрепленные за каждым уровнем, могли полностью соответствовать необходимым расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов, вызванного неравномерным размещением источников поступлений. Третьим видом передач ресурсов между органами власти различных уровней являются целевые переводы, которые применяют федеральные органы, чтобы воздействовать на финансовую политику местных властей и побудить их к направлению средств в приоритетные для властей более высокого уровня сферы, а также использовать дополнительные средства для повышения качества обслуживания на местном уровне.4

Бюджетный федерализм:

Бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию межбюджетных отношений.

Цель бюджетного федерализма - компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обеспечении условий саморазвития.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных взаимоотношений в существующем в настоящее время виде в основном сложилась в 1994 г.

Она характеризуется едиными нормативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъектами Федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР).

Одновременно продолжают существовать иные формы финансовой поддержки.

В принципе можно выделить четыре основных направления оказания финансовой поддержки субъектам РФ.

Во-первых, в ходе межбюджетных расчетов через ФФПР выделяются дотации, субвенции, оказывается поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и др.

Во-вторых, через финансирование базовых отраслей народного хозяйства и промышленности по линии различных министерств и ведомств (например, в ходе осуществления государственной поддержки угольной отрасли учитываются потребности в поддержке ее социальной сферы).

В-третьих, в ходе исполнения различных федеральных программ (особенно это характерно для программ, направленных на социально-экономическое развитие субъектов Федерации).

В-четвертых, через выделение средств из федерального бюджета на возвратной основе (бюджетные ссуды и кредиты, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и др.).

Вместе с тем межбюджетные отношения не исчерпывают всего спектра мер, которые должны быть применены для государственного регулирования территориального развития. Большое значение имеют:

- система налоговых, таможенных, кредитных, ценовых, тарифных и иных льгот  и привилегий, предоставляемых регионам;

- инвестирование строительства  производственных объектов, объектов  инфраструктуры и социальной  сферы, в том числе в рамках  федеральных целевых региональных  и отраслевых программ;

- государственные заказы на  производство продукции и оказание  услуг предприятиям поддерживаемой  территории;

- товарные интервенции для ценового  регулирования рынков;

- субсидирование научно-исследовательских, проектно-конструкторских, геологоразведочных  работ, проводимых для нужд региона.

По своему экономическому смыслу федеральная финансовая помощь направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на территории государства. Количественная оценка данного уровня заключается в определении, во-первых, межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг, во-вторых, потенциального уровня государственных доходов, которые можно мобилизовать в региональный бюджет. Объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной - от его доходного потенциала.

Выделение трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).

До недавнего времени основной формой финансовой поддержки регионов являлись трансфертные платежи, выделяемые из Фонда финансовой поддержки регионов. Методика выделения трансфертов неоднократно изменялась, однако она и сегодня еще далека от совершенства.

Наряду с трансфертами в течение 1990-х гг. в Российской Федерации существовал еще целый ряд механизмов предоставления средств регионам. В законах о федеральных бюджетах на 1994-2001 гг. в раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в разные годы включались помимо средств ФФПР иные виды финансирования: дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований; финансирование расходов по содержанию объектов социальной сферы и жилищного фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления; федеральные программы развития регионов; поддержка депрессивных регионов; Фонд регионального развития; Фонд развития региональных финансов; Фонд компенсаций и др.

Проведенные реформы системы межбюджетных отношений в 1998-2001 гг. значительно сократили необъективность в распределении финансовой помощи, исключив дублирующие направления ее оказания. Так, например, средства на северный завоз, а также на частичную целевую помощь субъектам Федерации для обеспечения ими выплат государственных пособий гражданам, имеющим детей, включены в общий объем трансфертов, отменены субвенции Москве и др.5

На протяжении последних лет отмечалось повышение объективности предоставления финансовой помощи. В этом отношении особенно заметны значительный рост доли трансфертов в 1998-1999 гг. и резкое сокращение доли взаимных расчетов в 1999 г.

Снижение долей взаимных расчетов и непогашенного на конец года остатка бюджетных ссуд в структуре финансовой помощи при практически неизменной роли трансфертов (в 1996-1997 гг. они формировались за счет 15 % налоговых доходов федерального бюджета, начиная с 1998 г. - 14 %) обусловило уменьшение доли финансовой помощи в доходах региональных бюджетов. Если в 1996-1997 гг. с учетом непогашенного на конец года остатка бюджетных ссуд она составляла порядка 18 % всех доходов региональных бюджетов, то в 1999-2000 гг. - около 11 %.

В составе расходов федерального бюджета на 2000 и 2001 гг. кроме ФФПР были образованы Фонд регионального развития и Фонд реформирования (развития) региональных финансов. Средства Фонда регионального развития, выполняющего функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам, направляются на финансирование федеральных программ развития регионов и дополнительную финансовую помощь высоко дотационным субъектам Федерации. Данный фонд должен стать в будущем альтернативной заменой получившей распространение в середине 1990-х гг. практики финансирования инвестиционных проектов через федеральные целевые программы, в том числе программы социально-экономического развития регионов. Представляется целесообразным распределять средства фонда на конкурсной основе, что, однако, в настоящее время не реализовано. За счет средств фонда до настоящего времени финансируются созданные по методикам, сохранившимся в значительной степени еще с советских времен, комплексные программы развития отдельных территорий, включающие плохо проработанные инвестиционные проекты и существенную долю финансирования текущих расходов.

Финансирование федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов

Первые программы социально-экономического развития регионов были приняты в 1993-1995 гг. В постановлении Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1450 было установлено, что с 1997 г. правительственные решения по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами Правительства РФ об утверждении федеральных целевых программ развития регионов.

В последующие годы число федеральных целевых программ и подпрограмм регионального развития постоянно возрастало. В федеральном бюджете на 1998 г. было указано 28 таких программ, на 1999 г. - 36, на 2000 г. - 42, а на 2001 г. - 41 программа. При этом никаких четких критериев отбора регионов- объектов федеральных целевых программ не существовало. Доля федерального бюджета была заложена в размере не более 20 %, а в последних программах - 8-10 % общей потребности в финансировании программных мероприятий. Финансирование программ предусматривается осуществлять в основном за счет внебюджетных источников.

Дефицит денежных ресурсов для выполнения федеральных целевых программ, в частности регионального развития, вызвал необходимость сокращения их числа и объемов финансирования. В проекте федерального бюджета на 2002 г. предусмотрено всего 6 программ. Помимо резкого сокращения числа региональных программ упорядочены расходы, имеющие федеральную и региональную значимость. Финансирование федеральных объектов региональных программ включено в государственную инвестиционную программу, а объекты, относящиеся к региональной и муниципальной формам собственности, включены в Фонд развития регионов, который выделен в специальный подраздел раздела федерального бюджета «Финансовая помощь субъектам РФ». Это сделано с тем, чтобы избежать дублирования в финансировании объектов за счет разных источников и сконцентрировать ресурсы на приоритетных мероприятиях программ.

Фонд компенсаций:

В составе федерального бюджета на 2001 г. в дополнение к уже названным механизмам оказания финансовой помощи регионам был создан специальный Фонд компенсаций (за счет централизации 15 % НДС, поступавших в бюджеты субъектов Федерации). Средства фонда направляются на целевое финансирование федеральных мандатов в виде целевых субвенций. Перечисления осуществляются всем без исключения субъектам Федерации пропорционально численности соответствующих категорий граждан (с учетом районного коэффициента). Это позволяет не только обеспечить равный доступ граждан к социальным гарантиям на всей территории страны, но и решить проблемы уплаты НДС компаниями общенационального значения.

В 2001 г. субвенции Фонда компенсаций, распределенные между регионами, предназначались для реализации двух федеральных законов - «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Фонд финансирования социальных расходов (ФССР):

ФССР сформирован в составе федерального бюджета на 2002 г. в целях частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в связи с повышением первого разряда ETC работников бюджетных организаций и предоставления субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг. (В дальнейшем средства ФССР могут выделяться и на другие расходы.) Средства ФССР, так же как и ФФПР и Фонда компенсаций, в последующие годы будут распределяться на основе формализованных методик.