Методы управления государственным долгом в РФ и оценка результативности мероприятий

* Источник: Официальный сайт Министерства финансов РФ  http://www.minfin.ru

Верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января 2012 года установлен законопроектом в размере 55,6 млрд. долл. США, на 1 января 2013 года 65,2 млрд. долл. США, на 1 января 2014 года 75,6. Таким образом, внешний долг по состоянию на 1 января 2014 года увеличится по сравнению с 2012 годом на 20 млрд. долларов США. Увеличение размеров внешнего долга в плановом периоде обусловлено заимствованиями на внешних финансовых рынках путем размещения государственных ценных бумаг, а также увеличением объемов предоставляемых гарантий в иностранной валюте. [14]

 

2.3. Управление  государственным долгом в РФ

 

Существование государственного долга подразумевает наличие  обязанности государства по его  управлению. Управление государственным долгом – это разработка и реализация стратегии, направленной на привлечение необходимых объемов финансирования, достижение желаемых параметров долга по степени риска и стоимости обслуживания и других целей, в частности создание эффективного рынка внутреннего долга. [11, с.232]

Содержание управления государственным  долгом можно рассматривать с  двух сторон, имея в виду его определение  в широком и узком смысле. В  широком смысле управление государственным  долгом – это формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его  деятельностью в качестве заемщика. Под управлением государственным долгом в узком смысле понимается непосредственно совокупность действий правительства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпуска, выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением реорганизации займов, определение ставок процента по государственным ценным бумагам, мероприятия по погашению ранее выпущенных займов. [5, с.65-66]

Основные методы управления внешним долгом:

1) Консолидация - пересмотр условий погашения задолженности, который может быть реализован либо путем изменения условий погашения действующих долговых обязательств (реструктуризация), либо путем рефинансирования существующей задолженности.

2) Реструктуризация - основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Другими словами, реструктуризация - это составление нового, более выгодного для должника графика выплаты долга, чем это предусмотрено первоначальным соглашением. При этом обычно предоставляется льготный период, когда уплачиваются только проценты, а также увеличивается срок выплаты основного долга. Происходит перенос на более поздние сроки платежей по краткосрочным долгам.

3) Рефинансирование представляет собой процесс погашения старых займов за счет привлечения новых.

4) Конверсия - применение различных механизмов, обеспечивающих замещение государственного долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики должника. Наиболее распространенными видами конверсии считаются обмен долга на акции (собственность), обмен долга на товары, обмен долга на проведение природоохранных мероприятий, конверсия долга в долговые обязательства третьих стран, и другие.

5) Секьюритизация - переоформление нерыночных займов в ценные бумаги, свободно обращающиеся на финансовых рынках.

6) Аннулирование - отказ от всех обязательств по ранее выпущенным займам. Но применение этого метода ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика среди потенциальных инвесторов и кредиторов.

В Бюджетном кодексе РФ отсутствует понятие управления государственным долгом, а из всего многообразия существующих методов управления государственным долгом в Бюджетном кодексе РФ получил определение только метод реструктуризации. Статья 101 Бюджетного кодекса "Управление государственным долгом" посвящена только организационному аспекту управления государственным долгом. Согласно статье 101 Бюджетного кодекса управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, а управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам РФ.  [7, с. 20]

До августа 1998 г. выпуск ГКО-ОФЗ осуществлялся все в более крупных размерах, так как использовалось рефинансирование: новые выпуски должны были использоваться для погашения предыдущих. В 1998 – 2002 гг., когда Россия оказалась неспособна обслуживать долги, правительство предприняло усилия по реструктуризации внешнего долга. Нерыночные долговые обязательства перед Лондонским клубом кредиторов, а затем и выверенная часть коммерческой задолженности, образовавшейся в результате импортных операций ВЭО, были переоформлены в еврооблигации, что положило начало секьюритизации внешнего долга.

В последние годы делаются позитивные попытки регулирования  государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга  России и предельных объемов государственных  заимствований России. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст. 106) установлено, что предельный объем государственных годовых внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Необходима достоверная оценка объема государственного внешнего долга, связанная с полной инвентаризацией внешних заимствований и выданных по ним гарантий и поручительств правительства РФ.

 

 

 

3. Оценка результативности  мероприятий  и перспективы  развития управления государственным  долгом РФ

 

Концепция единой системы  управления государственным долгом Российской Федерации до сих пор  не реализована. Понятие единой системы  управления государственным долгом РФ не нашло отражения в Бюджетном  кодексе РФ. Единственным элементом  реализации данной концепции в Бюджетном  кодексе РФ стало введение Государственной  долговой книги РФ как единой системы  регистрации внешних и внутренних долговых обязательств РФ.

Правительство РФ в своей Концепции единой системы управления государственным долгом РФ придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом, включая: 
- сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне (размер госдолга считается экономически безопасным в границе до 60 % ВВП, но по оценкам некоторых экономистов отношение госдолга к ВВП в Российской Федерации не должно превышать 30-40 %);

- сокращение стоимости обслуживания  государственного долга (в обслуживание госдолга входит осуществление операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме); 
- обеспечение исполнения обязательств в полном объеме.  [1]

Важным направлением повышения  эффективности управления государственным  долгом РФ должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом РФ, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также даст возможность реализовывать политику в области управления государственным долгом исходя из принципа соотнесения общего объема как внешней, так и внутренней задолженности РФ с ресурсами государства.  [8, с. 23]

Другая важная сторона  повышения эффективности управления государственным долгом Российской Федерации связана с совершенствованием законодательства в области управления государственным долгом, в частности  отдельных статей и положений  Бюджетного кодекса Российской Федерации. Необходимо дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации, включив в него определения "управление государственным долгом", "погашение государственного долга" и "обслуживание государственного долга". Также необходимо включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации отдельной статьей понятие "метод управления государственным долгом" и привести перечень методов, используемых в международной и российской практике управления государственным долгом Российской Федерации, помимо метода реструктуризации.

Вышеперечисленные предложения  по совершенствованию правового  аспекта управления государственным  долгом РФ позволят устранить существующие в законодательстве противоречия, внести ясность в процесс планирования показателей объема расходов по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга РФ, величины государственного внешнего долга РФ, объективно оценивать ситуацию в области управления государственным долгом на основе реальных показателей объема государственного долга РФ, уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

Российская Федерация  постепенно восстанавливает утраченные после распада бывшего СССР позиции  одного из крупнейших в мире кредиторов и заемщиков. Проявляется тенденция  к увеличению ежегодного объема предоставляемых  Российской Федерацией государственных  кредитов, существенно улучшились долговые коэффициенты страны, повышаются суверенные кредитные рейтинги. Вместе с тем имеется ряд проблем, требующих решения с использованием различных политических, финансовых и административных ресурсов. [9]

Становится очевидной необходимость разумной долгосрочной политики государства в области управления государственным внешним долгом. Проведение такой политики заимствований позволило бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. Такая политика предполагает реализацию следующих мер:

1. Обозначение пределов новых заимствований. Сейчас самым важным моментом является снижение величины задолженности путем частичного отказа от новых заимствований, а также определения приоритетных направлений финансирования долга за счет привлеченных источников.

2. Особое внимание следует уделять первичным условиям заимствований, номинальной стоимости облигаций, валюте инструментов, схемам размещения, процедуре и частоте выплаты доходов и т.п.

3. Структура заимствования должна быть оптимальной по срокам и по самому портфелю. Оптимизация заимствования состоит в том, чтобы избежать в будущем пиков платежей. Но если в практике управления портфелем ценных бумаг ставится задача повышения их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. В связи с этим кредитный портфель необходимо удлинять и удешевлять в обслуживании, что требует оптимального выбора долговых инструментов. Ежегодная программа новых заимствований, представляемая правительством в ходе бюджетного процесса, должна включать в себя в качестве составного элемента расчетные графики платежей по погашению и обслуживанию долга.

4. В целях повышения эффективности использования средств, выделяемых на погашение и обслуживание задолженности, важное значение имеет получение поддержки лидеров стран "семерки" в вопросах предоставления Российской Федерации права на проведение конверсионных операций в различных формах. Работа российской делегации в Парижском клубе показывает, что без такой поддержки делегации стран - членов Клуба не в состоянии принять устраивающее Российскую Федерацию решение.

5. Отдельная проблема - это явно ненормальная ситуация "разрыва" между фактическим экономическим, финансовым и политическим положением Российской Федерации и значениями ее суверенных кредитных рейтингов. В стране произошли существенные изменения, ее долговые коэффициенты вышли из зон долговой неустойчивости. Тем не менее уровни текущих российских рейтингов, даже с учетом их недавнего повышения, соответствуют значениям 1996 года - периода, когда Российская Федерация только возвращалась на мировые финансовые рынки, а ее экономика характеризовалась качественно худшими параметрами. Без повышения оперативности пересмотра международными агентствами присваиваемых Российской Федерации кредитных рейтингов притока в страну крупных объемов инвестиционных ресурсов можно ожидать не ранее чем через полтора - два года.[13]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей  непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления  финансовой и бюджетной политики.

Причины появления государственного долга: внешние и внутренние заимствования  для финансирования бюджетного дефицита; капитализация процентов по ранее  полученным кредитам; недофинансирование обязательств, принятых государством к исполнению. Теория государственного долга неразрывно связана с теорией  государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими  при рассмотрении государственного долга. Важнейшей задачей экономической политики РФ является поиск оптимального решения проблем бюджетного дефицита и государственного долга.

Для отражения реальной экономической  ситуации чаще используют относительные  величины, в частности, отношение  государственного долга к объему ВВП. Существуют различные экономические  методы, применяемые государством для  балансирования бюджета и регулирования  экономического цикла.

Система управления государственным  долгом Российской Федерации представляет собой совокупность основных мероприятий: разработка программы заимствований  Российской Федерации на следующий  год; процедура принятия основных параметров управления государственным долгом Российской Федерации на очередной  год; исполнение принятой программы  управления государственным долгом в течение планового года.

В последние годы наметились качественно новые тенденции  в сфере управления госдолгом, что  обусловлено форсированным переходом  к рыночным механизмам его формирования и обслуживания. Главные черты новых тенденций – мобилизация ресурсов с помощью займов и других государственных обязательств, использование налоговой системы, активных методов реструктуризации заимствований и организации обслуживания долга. Система управления госдолгом должна иметь два режима функционирования: управление в нормальном режиме воспроизводственного процесса; кризисное управление в условиях обостряющегося дефицита бюджета, спада производства, сокращение возможностей привлечения новых заимствований.