Государственный долг и его влияние на функционирование экономики

 

 

 

1.2 Внутренний долг

Под государственным внутренним долгом понимаются  долговые обязательства федерального правительства,  возникающие в валюте  Российской Федерации. Внутренний долг образуется вследствие возникновения дефицитов бюджета государства, т.е. вследствие превышения расходов правительства над его доходами. Основными способами покрытия бюджетного дефицита являются эмиссия денег и государственные займы. Внутренний государственный долг регулируется законом «О государственном долге Российской Федерации».

В зависимости от сроков погашения выделяют следующие виды долговых обязательств:

• краткосрочные (до одного года);
• среднесрочные (от одного года до 5 лет);
• долгосрочные (от 5 до 30 лет).

Сроки погашения определяются конкретными условиями займа, однако они не могут превышать 30 лет. Для обязательств муниципального образования определен максимальный срок погашения – 10 лет.

Государственный долг РФ обеспечивается всем имуществом, находящимся  в федеральной собственности и составляющим государственную казну. Долг субъекта РФ обеспечивается всем находящимся в его собственности имуществом, составляющим казну субъекта федерации. При этом федеральное правительство не несет ответственности по обязательствам субъектов федерации и муниципальных образований, за исключением тех случаев, когда им были предоставлены государственные гарантии.

Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для  экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы. Поэтому законодательством предусматриваются различные механизмы, направленные на ограничение объема заимствований, накопленных долговых обязательств и расходов по их обслуживанию.

В законе о бюджете  ежегодно утверждаются предельные объемы государственного внутреннего, внешнего долга и пределы внешних заимствований. Общие требования к предельным объемам внешних заимствований РФ таковы: заимствования не должны превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ. При этом Правительство в праве осуществлять займы сверх установленного лимита, если это не приводит к превышению предельной величины долга и позволяет сократить расходы по его обслуживанию. Максимальный объем долга субъекта федерации и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Законодательство не только ограничивает общую величину государственного долга и займов. Отдельные его положения касаются регулирования расходов по обслуживанию долговых обязательств. Хотя органы власти регионов и муниципальных образований используют полномочия по управлению своими долгами самостоятельно, задачей федеральных властей является контроль за эффективностью управления финансами нижестоящих уровней. Если при исполнении регионального бюджета затраты на обслуживание долга субъекта федерации превысили 15% от общей суммы его расходов, и при этом субъект федерации сам не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, федеральное правительство вправе назначить ревизию бюджета, а так же передать его исполнение под контроль Министерства финансов. Схожая процедура может применяться органами власти субъекта федерации по отношению к муниципальным образованиям.

 

 

 

 

 

 

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 2.1 Этапы становления долговой политики

Можно выделить два условных этапа в развитии российской долговой политики. Первый этап затрагивает  период с 1991г. по 2000г., когда происходило  накопление собственного опыта решения долговых проблем, были сделаны самые существенные просчеты в управлении внешним долгом. На этом этапе сказались такие существенные факторы, как отсутствие серьезного собственного опыта управления внешним долгом, необоснованные надежды на скорый успех экономических преобразований и неоправданные ожидания серьезной долгосрочной экономической помощи Запада и т.п.

На втором этапе, начавшемся с января 2001г. и продолжающемся в настоящее время, происходит переосмысление прошлой практики долговой политики и формируется новая стратегия управления внешним долгом, в большей мере учитывающая закономерности финансовой глобализации и общие для мирового сообщества правила смягчения долговой зависимости.

Долг СССР, обязательства  по которому в полном объеме взяла на себя в 1992г. Россия, стал важнейшим элементом в формировании экономики, отягощенной внешним долгом в России. Если в 1970г. СССР практически не имел внешней задолженности (1,6 млрд. дол.), то в 1980г. она уже составила 25,2 млрд.дол., в 1991г. – 67,9 млрд.дол. К началу 1994г. ее общий объем, с учетом перевода в разряд государственного долга задолженности по внешним займам бывшего СССР, составил 103,7 млрд.дол. В 1985г. СССР занимал 12-е место в мире по размеру внешнего долга среди стран с «мягкой» валютой, а к концу своего существования он оказался на непочетном 2-ом месте, уступая только Бразилии.

Компенсация за дополнительную долговую нагрузку в виде зарубежных финансовых активов бывшего СССР во многом оказалась виртуальной  величиной. Первоначально предполагалось, что ответственность по долгу СССР примут на себя все бывшие союзные республики. Согласно проведенным в 1991г. расчетам на Россию приходилось только 61,3% всей задолженности (См. Таблицу 1).

 

Таблица 1

Задолженность республик  бывшего СССР по иностранным заимствованиям по состоянию на 1991г.⁴

№ п/п	Страна	Доля %	Сумма (млрд.дол.)
1	Азербайджан	1,64	1,6
2	Армения	0,86	0,8
3	Белоруссия	4,13	4,0
4	Грузия	1,62	1,6
5	Казахстан	3,86	3,7
6	Киргизия	0,95	0,9
7	Молдавия	1,29	1,2
8	Таджикистан	0,82	0,8
9	Туркмения	0,70	0,7
10	Узбекистан	3,27	3,2
11	Украина	16,37	15,8
12	Россия	62,32	59,2
13	Латвия	1,14	1,1
14	Литва	1,41	1,4
15	Эстония	0,62	0,6
Итого:		100	97

 

Как видно из данных таблицы, хотя относительная доля таких стран, как Грузия, Молдавия, Киргизия и ряд других, в долге была небольшой, полученная в результате раздела часть советского долга оказалась бы для большинства из них неподъемной. Как следствие, в 1992г. попытки осуществить хоть какие-либо выплаты кредиторам предпринимала лишь Россия. Именно в этот момент Россия проявила себя как страна, ориентированная на глобальное партнерство, понимающая свою роль и осознающая свою ответственность за положение в мировой финансовой системе.

В последующем уже  сама Россия прибегала к новым  внешним заимствованиям. При этом огромный масштаб долговых обязательств, взятый Россией, не сделал более осторожной политику правительства в области внешних заимствований. К началу 2000г. внешний долг, возникший у самой России, составил почти 50 млрд.дол., а общий объем внешнего долга превысил 158 млрд.дол.

Главной причиной усиления долговой зависимости стала характерная  для всех 90-х годов несбалансированность государственных бюджетов, дефицит  которых в значительной мере финансировался за счет внутренних и внешних заимствований. Ситуацию усугубляла неэффективность налоговой системы, как в отношении обоснованности уровня налогообложения, так и качества налогового администрирования.

На росте долга сказалась  необходимость обслуживания взятых на себя долговых обязательств СССР и уже накопленных собственных долгов. Хотя проведенные в середине 90-х годов реструктуризации долгов Парижскому и Лондонскому клубам, а так же ряду других кредиторов дали некоторое облегчение, выплаты по долгу только в 1994-1998гг. составили более 34 млрд.дол. Это практически соответствует приросту внешнего долга за те же годы – около 33 млрд.дол.

Особенно большой прирост  российского внешнего долга пришелся на кризисный 1998г.: он составил более  чем 20 млрд.дол. Внешние займы использовались в это время для выплат по большому внутреннему долгу.

На общую величину внешнего долга повлияло включение  в его состав с 1 января 1999 г. внутренних валютных облигаций в размере 11,1 млрд.дол. Представление о динамике и структуре внешнего долга России дает Таблица 2.

 

 

 

 

Таблица 2

Динамика и структура  внешнего долга России (млрд.дол.)⁵

Наименование	1994	1996	1998	1999	2000	2001	2002
Весь долг (включая обязательства Бывшего СССР, принятые РФ)	112,5	120,4	123,5	156,6	158,4	143,4	130,1
Задолженность странам-участницам Парижского клуба	34,8	50,2	49,6	48,5	48,6	47,5	42,3
Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб	33,0	18,1	14,9	20,4	19,6	19,5	14,8
Коммерческая задолженность	36,2	40,7	35,8	36,1	37,8	6,7	6,1
Задолженность перед МФО	3,5	11,4	18,7	22,2	19,4	16,1	15,2
Еврооблигационные займы	-	-	4,5	16,0	15,6	36,4	35,3
ОВГВЗ и ОГВЗ	-	-	-	11,1	11,1	10,8	10,0
Задолженность по кредитам Банка России	-	-	-	2,3	6,4	6,4	6,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Продолжение Таблицы 2⁶

1	2005	2006	2007	2008	2010	2011	2012
2	114,1	76,5	52,0	44,9	37,5	35,8	50,8
3	47,5 6,4 2,2 9,7 35,3 7,1 5,5	25,2 5,7 1,1 5,7 31,5 7,1 -	3,1 5,2 0,8 5,5 31,9 4,9 -	1,8 3,7 0,7 5,0 28,6 4,5 -	1,0 1,8 0,8 3,7 26,2 3,8 -	0,6 1,4 0,06 2,5 29,2 2,04 -	0,4 1,1 0,02 2,02 34,9 1,06 11,3

 

Привлечение внешних  заемных ресурсов не привело к  стабилизации экономической ситуации. Так, в 1993-1999 гг. на 1% прироста внешнего долга России приходилось 0,27% падения  ВВП, в то время как, например, в  США на 1% прироста государственного долга-2,70% прироста ВВП.

Причина подобных результатов  – отсутствие настоящих рыночных реформ, которые могли бы способствовать созданию необходимых условий для  эффективного использования внешних  финансовых ресурсов. Не было и определенной стратегии, предусматривающей тщательный анализ и отбор предлагаемых России кредитов. Долгое время ведущим был принцип : «дают - бери», правительство часто соглашалось на экономически необоснованные займы.

Уже в 2000г. началось снижение внешнего долга, составившее почти 15 млрд.дол. – с 158,4 до 143,4 млрд.дол. Кредиторы Лондонского клуба списали 36,5% задолженности в обмен на новые бумаги со сроками погашения в 2030г.

Другим направлением ослабления внешнедолговой зависимости  стало заметное снижение общего уровня новых внешних заимствований, на которое оказало влияние удорожание таких ресурсов.

Россия отказалась от старой политики «вымаливания» постоянных отсрочек, приступив к обслуживанию долга в полном объеме. Этот подход способствовал активизации долговой политики по всем направлениям.

Согласно обнародованному  в начале 2003г. долгосрочному прогнозу Минэкономразвития «Исходные условия  для формирования вариантов развития экономики на период до 2005г. и до 2020г.» выплаты по внешнему долгу  составят в 2010г. – 9 млрд.дол, в 2015г. – 7 млрд.дол, а в 2020г. – 5,3 млрд.дол. Это позволит использовать дополнительные ресурсы для решения других важнейших проблем.

2.2 Долг иностранных государств перед Российской Федерацией

Помимо регулирования  внешней и внутренней задолженности государства перед другими лицами, важным элементом долговой политики является управление так называемыми внешними активами – государственными кредитами, предоставленными иностранным государствам, их юридическим лицам, международным организациям.

Сведения о размерах и структуре долга зарубежных государств перед Россией (по видам обязательств и заемщикам) предоставляются Правительством в Государственную Думу одновременно с проектом закона о бюджете на очередной год. Законодатели рассматривают и утверждают Программу предоставления РФ государственных кредитов иностранным государства, их юридическим лицам и международным организациям за счет средств федерального бюджета, которая содержит перечень выдаваемых кредитов, их цели, наименование получателей, общий объем кредитов и сумму, которую планируется выделить в очередном году.

В законе о бюджете  утверждаются следующие показатели:

• суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных государств;
• размер долга иностранных государств на конец года;
• предельный объем государственных кредитов, предоставляемых иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям;
• предельный объем кредитов, предоставляемых государствам.

Если договор о предоставлении государственного кредита предполагает увеличения предельного объема кредитов, определенного в законе о бюджете, то он может быть заключен только после внесения изменений в данный закон.

Россия занимает восьмое  место в рейтинге держателей государственного долга США, по данным журнала «Финанс». На 30 июня 2008 года США были должны РФ 2,5 % всего своего госдолга, или 65,3 млрд долларов. Эксперты считают, что, несмотря на финансовый кризис, американские казначейские обязательства остаются одними из самых надежных, но высказываются за уменьшение вкладов в экономику США и за вложение средств в модернизацию национального производства.⁷

Данные о задолженности  иностранных государств в приложениях  к федеральным законам о бюджете  позволили более точно представить  реальную международную кредитную  позицию России.⁸ Она важна с точки зрения практики управления внешним долгом. Значительная часть по обязательствам иностранных государств остается виртуальной величиной, т.к. по разным причинам российские оценки не признаются нашими должниками. Как показывает практика последних лет, Минфин взял курс на урегулирование старой задолженности. Например, в конце 2003г. Монголии было списано более 98% задолженности по кредитам бывшего СССР. Всего же за последние годы российским должникам было списано более 45 млрд.дол. По объемам списания долгов Россия вышла на первое место в мире. Появились изменения параметров дополнительного списания долга в случае, если страна-должник не может далее развиваться в связи с большим объемом долга. В случае реализации этих изменений, по оценкам Минфина, России потребуется списать беднейшим странам дополнительно около 2 млрд.дол., это ослабляет международную кредитную позицию России.