Государственный долг и его роль в экономике

     В решении об эмиссии государственных  ценных бумаг отражаются сведения об эмитенте ценных бумаг, объем и условия  эмиссии.

     Государственной гарантией является способ обеспечения  правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация как гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, получившим гарантию, его обязательств перед третьими лицами.

     Законом о федеральном бюджете на очередной  год определяется максимальный размер суммы государственных гарантий. Общая сумма государственных  гарантий, выраженных в рублях, включается в состав государственного внутреннего  долга.

     Общая сумма государственных гарантий, выраженных в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга.

     В соответствии со статьей 118 Бюджетного кодекса РФ бюджетные учреждения не имеют права брать кредиты  у кредитных организаций. Но они  обладают правом получать ссуды из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Реестр задолженности государственных  унитарных предприятий ведется  Казначейством.

     Министерство  финансов России ведет государственные  книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга Российской Федерации). Информация о долговых обязательствах вносится в соответствующую долговую книгу в срок, не превышающий три дня с момента возникновения обязательства. В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объемах долговых обязательств (включая гарантии) Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам, о дате возникновения обязательств, формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Состав, порядок и сроки представления информации устанавливаются Правительством РФ.

     Обслуживание  госдолгов, внутренних и внешних, включает в себя поэтапно: погашение процентов; погашение капитальной суммы  долга и его рефинансирование в случае необходимости.

     Если  условный долг государства 100 тыс.ед. и представлен он из 20% годовых (обычный процент на международном рынке ссудных капиталов для государств — сомнительных заемщиков) на 4 года с однолетним льготным периодом (период, когда гасятся только проценты), а сумма долга не гасится, то к реальной сумме долга (100 тыс. ед.) нужно добавить 80 тыс. ед. процентов (80% годовых умноженные на 4 года). Тогда график обслуживания такого долга будет выглядеть следующим образом (рис. 5): 180тыс. ед. за 4 года. 

     Рис. 5. График обслуживания госдолга (со сроком 4 года из 20% годовых) 

     Таким образом, самая простая схема  обслуживания госдолга иллюстрирует достаточную  сложность управления им. В связи  с высокой стоимостью госдолгов  в систему управления ими включены и переговоры по изменению условий долгов, и сам механизм рефинансирования долга, и мониторинг показателей объема и уровня долга, и сопоставление их с другими показателями госфинансов (ВВП, госбюджета и т. п.).

     Одними  из наиболее существенных недостатков  формирующейся в России системы  управления государственным долгом является то, что упомянутая система:

• недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
• не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;
• носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер.

     В действующей системе управления долгом отсутствуют следующие элементы:

     1. Четкое законодательное закрепление  разделения компетенции между  ветвями государственной власти  в области управления государственным  долгом.

     В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы  управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном  кодексе Российской Федерации и  федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» вопросы управления государственным  долгом отнесены к компетенции Правительства  Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствований  с чрезмерной детализацией источников привлечения кредитов и направлений  их использования препятствует выполнению Правительством РФ функций по управлению государственными заимствованиями, с точки зрения стоимости и сроков заимствований, с целью сокращения расходов на обслуживание долга.

     2. Законодательное закрепление полномочий  Правительства Российской Федерации  по проведению полного спектра  операций в области управления  государственным долгом.

     Законодательно  не определено само понятие «управление  долгом» и, соответственно, пределы  полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.

     В настоящее время бюджетное законодательство регулирует в основном вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долга, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.). В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.

     В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных  долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России — внутренний долг, Внешэкономбанк — внешний долг в части облигационных  займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также  различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.

     Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости  от органа и подразделения Минфина  России, осуществляющего учет. Кроме  того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категории  долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение  точного размера долга и перспективное  планирование бюджета в части  обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствований. Отсутствие единой методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности по формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а также бюджетной политики в целом.

     В настоящее время размеры погашения  и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.

     В связи с тем, что учет доходов  федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной  валюте, государство несет значительные риски в форме возможного резкого  изменения валютного курса рубля.

     Одновременно  рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования  будут менее выгодными для  бюджета, чем внешние заимствования  на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и, наоборот, в случае падения валютного курса  рубля).

     Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению  риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи  с колебаниями процентных ставок на международных рынках.

     Таким образом, развитие системы анализа  рисков, связанных с управлением  государственным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного  управления государственным долгом и осуществления экономически и  финансово обоснованной политики в  области управления долгом.

     Несмотря  на появление отдельных элементов  планирования долговой политики в последние  годы, следует признать, что в  настоящее время не сложилось  целостной системы планирования государственных заимствований  и механизма определения политики в области управления государственным  долгом.

     Процесс долгового планирования в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.

     В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.

     Вместе  с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени  самостоятельным процессом, поскольку  определяет долговую политику, как  в случае благоприятной бюджетной  ситуации, так и в случае ее ухудшения.

     Существенное  значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных  заимствований разрабатываются  и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной  практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.

     Однако  обеспечение эффективности среднесрочных  программ государственных заимствований  возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.

     В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой  и политикой в области погашения  и обслуживания накопленного долга  стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных  заимствований не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых «пиков» платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.

     Яркий пример указанного недостатка действующей  системы управления долгом — наличие «пиков» в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.

     Нет и, видимо, не может быть единого  показателя, измеряющего эффективность  управления государственным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, государство оказывает прямое воздействие  на самые разнообразные области  общественной жизни. Не существует методик  оценки положительного влияния государственного долга на бюджет и денежное обращение  страны, инвестиционный процесс и  степень доверия населения к  финансовой деятельности государства  и т.п. Однако отдельные стороны  результативности управления государственным  долгом можно измерить. Это, как уже  говорилось выше, эффективность управления внутренним долгом и коэффициент  обслуживания государственного долга.

     По  официально представленному документу  Минфина об основных направлениях долговой политики России государственная долговая политика в 2012-2014 гг. будет направлена на обеспечение финансирования дефицита федерального бюджета путем привлечения  ресурсов на российском и международном  рынках капитала на благоприятных условиях, обеспечение оптимального соотношения  дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, поддержание  высокого уровня кредитных рейтингов  страны, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для российских корпоративных заемщиков.

     Одновременно  будет решаться задача по совершенствованию  системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских корпораций и банков с крупной долей государственного участия.