Государственный долг и его роль в экономике

     В таблицах 3 - 8 Приложения представлены объемы внутреннего и внешнего долга  России за последние несколько лет (2009-2011гг.).

     Анализ  динамики показывает, что объем государственного долга, как внутреннего, так и  внешнего, имеет тенденцию к росту.

     По  официальным данным Минфина в  структуре государственного внутреннего  долга увеличивается доля государственных  ценных бумаг (с 92% до 95% с 2009 по 2011гг.) и  государственных гарантий. Объем  государственного внутреннего долга, выраженный в государственных гарантиях  за 2010 - 2011 годы увеличивается в 1,88 раза и к концу 2011 года составляет 459,36 млрд. рублей, или 11,5 % внутреннего долга.  

     

     Рис.2 Динамика структуры государственного внутреннего долга. 

     Абсолютный  размер государственного внешнего долга  в рублевом эквиваленте увеличивается  в основном вследствие изменения  соотношения рубля к доллару  США и увеличится на 14,8 %.

     В связи с сокращением государственных  внешних заимствований структура государственного внешнего долга претерпевает изменения, увеличиваются доли государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, и государственных гарантий (в 1,12 раза за 2010-2011 годы), а доля задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО сокращается. 

     

     Рис.3 Динамика структуры государственного внешнего долга 

     По  мнению Счетной палаты, учитывая риски, имеющиеся на мировых финансовых рынках, Правительству Российской Федерации  необходимо принять меры по предотвращению наращивания консолидированного внешнего долга Российской Федерации, развитию механизмов внутреннего кредитования секторов экономики и замещению  внешних заимствований внутренними. 

     

4. Управление  государственным  долгом. Его основные проблемы в РФ.

 

     Система государственного кредита создает  систему государственных долгов: внутренних и внешних

     Система обслуживания долгов требует создания системы управления долгами.

     Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий  государства по выплате доходов  кредиторам и погашению займов, а  также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оно осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ. Это — одно из основных направлений государственной финансовой политики.

     В процессе управления государственным  долгом решаются следующие задачи:

     1) удержание величины внутреннего  и внешнего государственного  долга на уровне, обеспечивающем  сохранение экономической безопасности  страны, выполнение органами власти  взятых на себя долговых обязательств  без значительного ущерба для  финансирования программ социально-экономического  развития;

     2) минимизация стоимости долга  на основе удлинения срока  заимствований и снижения доходности  государственных ценных бумаг,  перехода на другие рынки и  переключения внимания на другие  группы инвесторов;

     3) поддержание стабильности и предсказуемости  рынка государственного долга; 

     4) достижение эффективного и целевого  использования заимствованных средств,  государственных кредитов и гарантированных  займов;

     5) обеспечение своевременного возврата  государственных кредитов и уплаты  процентов по ним; 

     6) диверсификация долговых обязательств  по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим  параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;

     7) координация действий федеральных  органов, органов субъектов Федерации  и местного самоуправления на  рынке государственных долговых  обязательств.

     В организационную структуру системы управления государственным долгом входят органы власти и управления РФ, выполняющие функции по управлению государственным долгом в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними задачами. Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Федеральное Собрание Российской Федерации утверждает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга. Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и условия осуществления заимствований, включая программу государственных заимствований. Министерство финансов Российской Федерации управляет в установленном порядке государственным долгом. Центральный банк Российской Федерации консультирует Минфин России по вопросам графика погашения государственного долга с учетом приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации принимает участие в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований.

     Управление  государственным долгом осуществляется с помощью следующих методов:

1. Рефинансирование. Представляет собой погашение основного долга и процентов по нему за счет средств, полученных от размещения новых займов. Например, наша страна использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-ному внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа - внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы.

     Активно рефинансирование применяется при  выплате процентов и погашений  по внешней части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового  рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

     Рефинансирование  долгов — это целый механизм (рис. 4).

     Рефинансирование  долгов — это система мер по изменению условий кредитов: сроков, объемов, стоимости (процентов). 

     

     Рис. 4. Методы рефинансирования государственного долга 

     Аннуляция подразумевает полную отмену долга (применяется лишь в случае полного  банкротства государства как  должника).

     Пролонгация — это удлинение сроков долга  и погашения процентов.

     Секьюритизация  — это перепродажа облигаций  госзаймов на открытом рынке (фондовой бирже).

     Капитализация — это реструктурирование гособлигаций в частные акции через их перепродажу  на бирже.

     Займы погашаются путем проведения тиражей  выигрышей (когда вместе с суммой выигрыша выплачивается и нарицательная  стоимость облигации), а также  тиражей погашения по выигрышным и процентным займам или посредством  выкупа государственных ценных бумаг  у кредиторов.

     Выплата выигрышей, годовых процентов, сумм по погашению займов составляет основную долю расходов по управлению государственным долгом. К последним относятся также расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей погашения и некоторые другие расходы.

     Государство должно заботиться об эффективности  государственного кредита. Относительно полное представление об эффективности  государственных кредитных операций дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного кредита  к сумме расходов, выраженное в  процентах. Эффективность кредита (Э) определяется по следующей формуле:  

     П - Р

     Э = --------------- х100,

     Р 

     где П – поступления,

     Р - расходы по системе государственного кредита.

     Однако  сумма поступлений по системе  государственного кредита и превышение поступлений над расходами по кредитным операциям не дают исчерпывающей  характеристики их эффективности. Следует  учитывать также положительное  воздействие государственного кредита  на состояние бюджета государства  и денежного обращения, страны, укрепление доверия населения к финансовой деятельности государственных структур и в итоге на благоприятные  тенденции в экономическом развитии общества.

     По  внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания - отношение всех платежей по задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать его значение до 25%. В нашей стране коэффициент обслуживания внешней задолженности значительно превышает допустимые пределы.

2. Конверсия. Принятие государством решения об изменении доходности ранее выпущенных займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%-ного выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств — с 5 до 10%.
3. Консолидация. Увеличение сроков действия ранее выпущенных обязательств. Например, в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращавшихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция — уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

     Возможно  совмещение консолидации с конверсией. Такая операция была проведена, например, в 1936 г., когда облигации семи государственных  займов, размещавшихся среди населения  по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа  с более низкой доходностью и  с увеличением вдвое (до 20 лет) срока  действия ценных бумаг.

4. Унификация. Объединение нескольких ранее взятых на себя государством обязательств с заменой на новые ранее выпущенных финансовых инструментов. Отсрочка погашения займа проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не эффективно для государства. Унификация займов была проведена в 1930 г.: одновременно с выпуском займа "Пятилетка - в четыре года" на его облигации обменивались облигации займов индустриализации и укрепления крестьянского хозяйства. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Например, такой обмен был проведен в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени. Обмен облигаций по регрессивному соотношению избавляет государство от необходимости выплачивать проценты и погашения в полноценных деньгах по облигациям, продававшимся государством за обесценившуюся валюту военных лет.
5. Аннулирование. Это отказ государства от уплаты основного долга и процентов по всем ранее выпущенным займам. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918 г. правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы. Советская власть не признала финансовых обязательств царской администрации и Временного правительства, которые направляли заемные средства в основном на подготовку к войне и ведение боевых действий, а также на подавление революционного движения.
6. Реструктуризация долга — погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В Бюджетном кодексе РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
7. Новация. Соглашение между кредитором и заемщиком о прекращении действия обязательств и их замене другими обязательствами, предусматривающими другие условия погашения займов.

     Важной  составляющей управления государственным  долгом является установление его предельного объема и предельного объема государственных заимствований РФ. Предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной год утверждаются законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

     Установлено, что предельный объем государственных  внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

     Бюджетный кодекс предусматривает случаи, когда  Правительство РФ вправе осуществлять заимствования свыше установленного предельного их объема:

• по внешним заимствованиям — если при этом Правительство РФ осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;
• по внутренним (внешним) заимствованиям вместо внешних заимствований — если это снижает расходы на обслуживание долга в рамках установленного объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен.

     Правительство РФ вправе определять объемы, формы, срок, методы и стоимостные условия  государственных внешних заимствований.

     Российская  Федерация не несет ответственности  по долговым обязательствам субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований, если они не были гарантированы  федеральным правительством.

     Законом о федеральном бюджете на очередной  финансовый год утверждается Программа  государственных внешних заимствований. Эта программа представляет собой  перечень внешних заимствований  федерального бюджета на очередной  финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата и общего объема заимствований. В ней оговариваются  все займы и государственные  гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл.

     Решение об эмиссии государственных ценных бумаг принимается соответственно правительством в соответствии с  предельными объемами дефицита бюджета  и государственного долга, установленными в соответствии с законом о  бюджете, а также с Программой внутренних заимствований.