Государственные корпорации в современной России

Таблица 3. Экономические функции и правомочия государственных корпораций

Структура государственных  корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая  другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями и государственными учреждениями.

В акционерном обществе с государственным контрольным  пакетом злоупотребления менеджмента  сдерживаются следующими факторами:

• Миноритарные акционеры представлены в органах управления;
• Акции компании обращаются на фондовом рынке (их обесценение в сравнении с национальным фондовым индексом – четкий признак недостатков управления);
• Вознаграждение менеджеров может быть поставлено в зависимость от курса акций;
• Существует регламентация процедур корпоративного управления (что обусловлено и законодательством, и требованиями бирж, и инициативами самой компании, заинтересованной в привлечении инвесторов);
• Существуют четкие денежные критерии эффективности компании (прибыль, полученные бюджетом дивиденды).

В акционерных обществах  со 100-процентным государственным участием и в государственных унитарных  предприятиях механизмы контроля, связанные  с фондовым рынком, отсутствуют. Однако эти организации все же являются коммерческими, и их эффективность в целом однозначно характеризуется размером прибыли. Кроме того, в акционерном обществе со 100-процентным государственным участием все же действуют нормы акционерного права, а имущество ГУПов является собственностью государства.

Государственные учреждения – бюджетные и автономные –  коммерческими организациями не являются. Но они подчинены другим механизмам контроля. Во-первых, имущество, которым они управляют, является государственной собственностью и  государство имеет в отношении этого имущества вещное право. Во-вторых, расходование средств этими организациями подчинено административным регламентам и бюджетному кодексу. В-третьих, государственные учреждения не могут создавать дочерние организации, зарубежные представительства, совместные предприятия и иные подобные структуры, с помощью которых можно выводить активы.

Можно также добавить, что основная масса государственных  учреждений (школы, поликлиники и  т.п.) выполняет стандартные, часто  повторяющиеся задачи. В отношении  этих задач можно набрать статистику, характеризующую нормальные затраты на выполнение стандартной операции, и использовать данный параметр, чтобы оценивать эффективность работ. Но подобный подход совершенно не подходит для сферы НИОКР, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Контроль на основе плановых нормативных показателей в этих областях невозможен. Поэтому нет адекватного способа оценить эффективность и добросовестность государственного управления в корпорациях, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации.

При отсутствии работоспособных  механизмов контроля над менеджерами, им доступен ряд способов выводить активы из подконтрольных организаций  и превращать государственную собственность  в свою личную. Рассмотрим их.

1. Безвозмездное финансирование. Некоторые ГК («Роснанотех», «Ростехнологии», ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.
2. Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус ГК позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив эти средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации.
3. Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут быть частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных  зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам ГК. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т.п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству непубличных частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет.
4. Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например, недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная ГК. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.
5. Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.
6. Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.
7. Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым ГК дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.
8. Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям – Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху» - в общей сложности 550 млрд. рублей, причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов правительства, одной десятой от этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, «своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства ГК, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Итак, устройство государственных  корпораций отличается отсутствием  действенных механизмов контроля над  их руководителями, которые получат  широчайшие возможности для расхищения государственных средств. Аналогичная ситуация существовала в отечественной экономике в период 1987-1994 годов, когда ее основой были государственные предприятия с неопределенным правовым статусом.

Справка².

В 1989-92 гг. ряд  советских министерств и ведомств был преобразован в государственные корпорации.

В августе 1989 г. В. Черномырдин, министр нефтяной и газовой промышленности СССР в 1985-89 гг., преобразовал свое министерство в первый государственный концерн  «Газпром», во главе которого и стал. Позже концерн был преобразован в акционерное общество, причем контрольный пакет акций оказался под контролем бывших руководителей министерства.

В январе 1992 г. О. Сосковец, министр металлургии  СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную  на базе этого министерства государственную  корпорацию «Росчермет».

В 1992 г. В. Величко, министр энергетического и транспортного  машиностроения СССР в 1987-91 гг., создал на базе своего министерства государственный концерн «Тяжэнергомаш» и стал в нем председателем правления. После приватизации концерн получил название «ТЭНМА», а В. Величко стал в нем генеральным директором.

В 1991 г., при  ликвидации министерства транспортного строительства СССР, бывший министр В. Брежнев (1985-91), активно участвовал в его преобразовании в государственную корпорацию «Трансстрой», которая была приватизирована в 1993 г.

В декабре 1991 г. министерство специального строительства  и монтажных работ было преобразовано в государственную корпорацию «Монтажспецстрой», которую возглавил бывший министр А. Михальченко (1989-91).

В 1991 В. Мельников, министр лесной промышленности СССР (1989-91) преобразовал свое министерство в государственную корпорацию «Российские лесопромышленники», которая была приватизирована в 1992 г.

В 1991 Н. Паничев, министр станкостроительной и инструментальной промышленности СССР (1986–1991), преобразовал министерство в государственное  акционерное объединение «Станкоинструмент» и стал его президентом.

В 1991 г. Э. Первышин, министр средств связи СССР (1989-91), преобразовал министерство в Концерн  производителей систем  и средств  телекоммуникаций и стал в нем  председателем правления.

В январе 1992 г. создана государственная корпорация «Радиокомплекс», президентом которой стал В. Шимко, министр радиопромышленности СССР (1987-88, 1989-91).

В декабре 1991 г. О. Шишкин, министр общего машиностроения СССР (1989-91), создал корпорацию «Рособщемаш» и стал ее президентом.

Директора, получившие в полное распоряжение финансовые потоки своих предприятий, были материально заинтересованы в выводе всех ценных активов. Государство же не имело возможности реагировать на эти действия, так как не имело возможности оценивать эффективность управления. Методы административно-командной экономики перестали давать осмысленные результаты еще в годы застоя, а механизмов защиты частной собственности и акционерно-рыночного права в те годы еще не существовало.

Поэтому создание государственных  корпораций, распоряжающихся крупными активами, открывает дорогу к неконтролируемой «стихийной приватизации», которая является наиболее деструктивным и общественно опасным видом отчуждения государственной собственности.

V. ВЫВОДЫ

Анализ правовой и экономической  структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы.

1) Государственная корпорация –  организационно правовая форма,  позволяющая выводить значительное  количество государственных активов  в негосударственную собственность  при слабом контроле государства – учредителя государственных корпораций – за использованием этих активов.

2) Профиль большинства государственных  корпораций, их целевые виды деятельности  также затрудняют правительственный  контроль над ними, так как  подразумевается выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Таким образом, государство не может ни вознаграждать успешных руководителей корпорации, ни наказывать неуспешных, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям.

3) Предусмотренные принятыми законами  механизмы в основном не позволяют  осуществлять эффективный контроль  со стороны государства за  степенью соответствия деятельности  государственных корпораций установленным  целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает государственные корпорации слабо управляемыми.