Государственные корпорации в современной России

Проект

 

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ  РОССИИ

 

Доклад

 

Подготовлен Экспертным Советом при  комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике

 

Введение.

 

1. Правовой статус «государственной корпорации»(ГК).
2. Государственные корпорации и административная реформа.
3. Различные схемы управления государственной собственностью: примеры из истории и зарубежной практики.
4. Особенности структуры стимулов для менеджмента государственных корпораций.
5. Выводы для политики в отношении государственных корпораций.

 

ВВЕДЕНИЕ: ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

 

Первой ГК в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), возникшее  в 1999 году. В 2003 появилось вторая ГК – Агентство по страхованию вкладов. Но настоящий бум государственных корпораций начался в 2007 году.

На 12 ноября 2007 года были уже созданы или находились в  процессе создания следующие организации:

1. Государственная корпорация «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» (далее – АРКО; ликвидирована в 2004 г.).
2. Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк).
3. Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – «Олимпстрой»).
4. Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (далее – «Роснанотех»).
5. Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - ФСР ЖКХ).
6. Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – «Росатом»).
7. Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (далее – «Ростехнологии»).
8. Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – АСВ).

 

Таблица 1. Государственные корпорации в России

Корпорация	Дата создания	Акт
АРКО	08.07.1999	№144-ФЗ
Агентство по страхованию  вкладов	23.12.2003	№177-ФЗ
Внешэкономбанк	17.05.2007	№82-ФЗ
Роснанотех	19.07.2007	№139-ФЗ
Фонд содействия реформированию ЖКХ	21.07.2007	№185-ФЗ
Олимпстрой	30.10.2007	№238-ФЗ
Росатом	01.12.2007 г.	№ 317-ФЗ
Ростехнологии	23.11.2007 г.	№ 279-ФЗ

 

 

Сфера деятельности государственных  корпораций разнообразна. Некоторые  из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями, деятельность других не востребована никем, кроме членов правительства и сводится к распределению государственных субсидий.

Таблица 2.  Виды деятельности государственных корпораций

Корпорация	Виды деятельности
Агентство по страхованию  вкладов	Обязательное  страхование
АРКО	Кредитование
Внешэкономбанк	Банковское  дело, консалтинг, страхование, ценные бумаги
Олимпстрой	Строительство, эксплуатация олимпийских объектов
Росатом	Производство  электроэнергии на АЭС, ядерных материалов, контроль над расщепляющимися материалами
Роснанотех	Распределение государственных средств
Ростехнологии	Консалтинг, финансовое посредничество
ФСР ЖКХ	Распределение государственных средств

 

Сегодня создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической политики. Поправки к федеральному бюджету текущего года выделили трем ГК финансирование на общую сумму 550 млрд. рублей. Ряд экспертов выступил с  резкой критикой данных тенденций, в связи с чем возникла необходимость более глубокого исследования проблемы. Этой задаче и посвящен настоящий доклад.

В первой части рассматривается  сама сущность такой организационно-правовой формы как «государственная корпорация», в частности, мы указываем на то, что она не упоминается в Гражданском кодексе, а ее появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как разложение основ законодательства. Во второй части доклада проанализированы противоречия между тенденцией к развитию государственных корпораций и принципами административной реформы. В третьей части содержится ряд примеров из отечественной истории и практики зарубежных стран, иллюстрирующих разные подходы к оформлению государственной собственности и управлению ей. Демонстрируется, что использование такой организационно-правовой формы как «государственная корпорация» является довольно маргинальным даже для стран третьего мира. В четвертом разделе мы анализируем структуру экономических стимулов, существующих у менеджеров государственных корпораций, и приходим к выводу, что она способствует злоупотреблениям в большей степени, чем структура стимулов в любых других организациях. В заключении излагаются предложения об альтернативах государственным корпорациям и о решениях, которые позволят минимизировать ущерб от уже созданных структур этого типа.

 

1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

 

1. Терминологическое  введение.

 

Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, несет в себе иной смысл - «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная калька этого термина – “government-owned corporation” или “State-owned corporation” - обозначает просто предприятие, находящееся в государственной собственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству. Часто встречающаяся в публикациях ссылка на большое число государственных корпораций, существующих в зарубежных странах, справедлива только в том случае, если понимать под «государственными корпорациями» именно акционерные общества.

Настоящий доклад посвящен государственным  корпорациям в специфическом  смысле, а именно, юридическим лицам, имеющим организационно-правовую форму  «государственная корпорация», существующую в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом «О некоммерческих организациях». Именно так понимаемые «государственные корпорации» стали предметом активного обсуждения в России в последнее время. Предприятия и организации, находящиеся в государственной собственности в той или иной организационно-правовой форме (акционерные общества, государственные унитарные предприятия, бюджетные учреждения, автономные учреждения) не являются предметом доклада.

 

2. Государственная корпорация  как организационно-правовая форма.

 

Государственная корпорация – это  одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась  в результате поправки в федеральный  закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – закон  об НКО), введенной в 1999 году федеральным законом от 08.07.1999 №40-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций». Данная организационно-правовая форма была решением ad hoc, принятым с целью придания особого статуса создававшемуся в то время Агентству по реструктуризации кредитных организаций. По-видимому, разработчиков закона «О реструктуризации кредитных организаций», как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные ГК РФ и законом об НКО, однако чем именно не устроили - неясно, т.к. никакого обсуждения данной нормы в ходе прохождения закона через Федеральное Собрание фактически не состоялось.

Следующим этапом в истории данной организационно-правовой формы стало  создание Агентства по страхованию  вкладов (АСВ) в 2003 году. И АРКО, и АСВ являлись соответственно кредитной и страховой организациями, поэтому подпадали под весьма жесткое регулирование, применяемое в этих сферах деятельности.

Наблюдаемый ныне всплеск активности по созданию государственных корпораций представляет собой эксплуатацию этой нормы, принятой ad hoc, в совершенно новых сферах и условиях, а также в совершенно иных целях.

В соответствии с п.1 ст.50 ГК РФ некоммерческие организации – это юридические  лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками; согласно п.3. той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает государственные корпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после выхода первой главы ГК).

Закон об НКО определяет государственные корпорации следующим образом:

 

Статья 7.1. Государственная  корпорация

1. Государственной корпорацией  признается не имеющая членства  некоммерческая организация, учрежденная  Российской Федерацией на основе  имущественного взноса и созданная  для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной  корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной  корпорации, если законом, предусматривающим  создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

В случаях и порядке, которые  установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной  корпорации, за счет части ее имущества  может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.

2. Государственная корпорация использует  имущество для целей, определенных  законом, предусматривающим создание  государственной корпорации. Государственная  корпорация может осуществлять  предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Государственная корпорация обязана  ежегодно публиковать отчеты об использовании  своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

3. Особенности правового положения  государственной корпорации устанавливаются  законом, предусматривающим создание  государственной корпорации. Для  создания государственной корпорации  не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной  корпорации, цели ее деятельности, место  ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации.

4. Положения настоящего Федерального  закона применяются к государственным  корпорациям, если иное не предусмотрено  настоящей статьей или законом,  предусматривающим создание государственной корпорации.

 

На основании этой статьи можно  выделить следующие принципиально  важные особенности правового статуса  государственной корпорации.

1) Ввиду расплывчатости формулировки  п.1 не существует никаких принципиальных юридических ограничений на цели и функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы ст.110 Конституции РФ), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

2) Имущество и денежные средства, переданные государственной корпорации  ее учредителем – государством  – перестают быть объектом государственной собственности. То есть, государство не имеет ни вещного права на имущество государственной корпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участием или некоммерческого партнерства).

3) Отсутствуют общие механизмы  организации, правового регулирования  государственных корпораций и  влияния учредителя на деятельность  государственной корпорации. В отношении каждой их них эти вопросы регулируются отдельным законом. Иными словами, нормативное регулирование государственных корпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, и тем самым государственные корпорации фактически выводятся за пределы регулярного правового поля.