Государственные корпорации в современной России

 

Таким образом, создание корпорации «Росатом»  в соответствии с данным законом будет означать радикальный отказ от принципов административной реформы в части разделения хозяйственных и властных функций.

Более того, с принятием закона ситуация примет парадоксальный характер: функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.

В случае ряда других государственных  корпораций передача им государственных  функций выражена менее ярко, но, тем не менее, тоже имеет место. Например, государственная корпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (ст. 3, п.3). Поскольку, с одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области а с другой стороны, критерии и приоритеты распределения или процедура их формирования в законе не определены, то фактически эта организация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Наконец, следует заметить, что согласно закону список функций государственной корпорации не является закрытым (там же), и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.

Довольно трудно найти в новейшей истории подробные примеры. Наиболее близким аналогом такой структуры будут некоторые архаичные институты, существовавшие в разных странах в период позднего Средневековья и абсолютизма, такие как откупа, купли-продажи должностей, кормления, колониальные компании и т.п. Общим для всех этих институтов является то, что властные полномочия передавались монархом частному лицу или группе частных лиц (корпорации), причем лицо, получившее эти полномочия должно было финансировать свою деятельность за счет доходов, получаемых в соответствии с переданными полномочиями. Главное отличие, например, ГК «Росатом» от этих старинных институтов состоит в том, что тогда суверен получал плату в обмен на предоставленные полномочия; в нашем же случае суверен не только передает полномочия, но и сам выделяет финансирование субъекту, их получившему.

Хотя в настоящее время передача властных (регулятивных, надзорных  и контрольных) функций государственной  корпорации наиболее ярко выражена в случае ГК «Росатом», можно ожидать, что на основе примера создания этой корпорации появятся и другие проекты такого рода. Этот процесс фактически будет означать радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начала демонтажа регулярного аппарата государственного управления. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства.

 

3. РАЗЛИЧНЫЕ СХЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ: ПРИМЕРЫ ИЗ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА И ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКИ

 

Развитые страны. Для развитых стран характерно использование правовых форм коммерческой организации даже в случаях, когда учредитель не требует от предприятия, чтобы оно приносило прибыль. Примером такого подхода является американская компания “Amtrak”.

«Amtrak» или National Railroad Passanger Corporation – национальная корпорация железнодорожных пассажирских перевозок США. Учреждена постановлением Конгресса в 1971 г.  Имеет статус государственной компании по коммунальному обслуживанию. Привилегированные акции  принадлежат федеральному правительству, а обыкновенные – страховой компании и нескольким железным дорогам.

Государственный контроль осуществляется, в частности, через состав Совета Директоров: кандидаты в него рекомендуются президентом страны и утверждаются Сенатом (семь членов СД избираются на пятилетний срок). Кроме того, в состав СД входит министр транспорта США.

Компания получает государственные  субсидии. К 2003 г. объем госсубсидий  превысил 30 млрд. долл.

Пассажирские перевозки в США  были признаны убыточными и до создания  Amtrak. Деятельность компании неэффективна на протяжении всего периода ее существования. С конца 90-х годов она находилась в сложном финансовом положении, имела значительные долговые обязательства (в 2000 г. – 3 млрд. долл.), убыточную эксплуатационную деятельность (в 2000 г. убытки – 944 млн. долл.). И даже существенное возрастание потока пассажиров (например, после трагедии 11 сентября 2001) не улучшило состояния компании. Она еще глубже погрузилась в долги, поскольку возникла необходимость увеличить расходы на безопасность и на переработку рабочих часов персонала. В этой связи компания требовала от правительства 1,2 млрд. долл.

Network Rail (Великобритания)

Из числа разнообразных юридических лиц государственного сектора в развитых странах британская Network Rail - квазигосударственная "бесприбыльная корпорация без акционеров" (a company limited by guarantee) – по своему формальному статусу, на первый взгляд, наиболее близка к российским государственным корпорациям. Однако более углубленный анализ показывает, что различия весьма существенны.

Network Rail появилась в начале текущего десятилетия в результате политического компромисса, необходимость которого была вызвана неудачной попыткой приватизации железнодорожной инфраструктуры. Неудача объяснялась тем, что правительство консерваторов, предпринявшее в 1996 г. реформу, опиралась на теоретически несостоятельную и экономически деструктивную концепцию принудительного разделения «естественно-монопольных» и «потенциально конкурентных» видов деятельности. Государственная монополия British Rail была разделена, следующим образом: подвижной состав разделили между 130 компаниями-операторами, а все рельсовые пути общей длиной в 21 000 миль стали собственностью акционерной компании Railtrack. Однако последняя не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. На компанию было наложено множество регулятивов и запретов, в частности: обязанность предоставлять "равный и недискриминационный доступ" ко всем участкам пути для всех компаний-операторов; "государственное вмешательство во всех случаях, когда со стороны компании будет проявляться стремление получить сверхприбыль от инвестиций или отказаться от проектов развития «без достаточно обоснованных причин"; монопольные права на услуги по предоставлению рельсов операторам-первозчикам и т.п. Все·это подкреплялось субсидиями, которые, снижая стоимость услуг Railtrack, уничтожали стимулы к строительству альтернативных частных линий, способных составить конкуренцию монополисту. Удешевление прав пользования рельсовыми путями способствовало чрезмерно интенсивному использованию дорог перевозчиками (в 1996-2000 годах объём перевозок вырос на 31%). Кроме того, Railtrack не имела права действовать на своих собственных дорогах в качестве оператора; компания·принуждалась государством к осуществлению конкретных инвестиционных проектов, которые акционеры не находили привлекательными; ей·не позволили закрыть линию Лондон-Манчестер-Глазго на ремонт, когда руководители компании приняли такое решение. На Railtrack распространялась изощрённая система различных государственных премий и штрафов, призванных изменить её стимулы, направив усилия менеджмента не на максимизацию прибыли, а на соблюдение разных технических и статистических критериев.

В результате Railtrack быстро стала убыточной, хотя и субсидируется государством. Она не смогла найти достаточно средств для поддержки путевой сети, и не могла и выйти из этой ситуации через сокращение части сети, например, через закрытие некоторых линий или через продажу их другой компании. В итоге, после нескольких серьёзных катастроф (во всём обвинили приватизацию, и доказательств этого обвинения никто не спрашивал), Railtrack стала исключительно непопулярной и правительство прекратило субсидирование, сохранив, однако, все требования к сети. В конце концов произошло неизбежное банкротство, однако активы Railtrack не достались кредиторам и не были проданы с аукциона, а были переданы National Rail (2002 г.).

Таким образом, в Великобритании форма, напоминающая российские государственные корпорации, фактически была использована как паллиативная мера, призванная смягчить последствия провальной концепции приватизации (аналогичной концепции реструктуризации российского железнодорожного транспорта, принятой ныне в России) без полного восстановления послевоенной системы государственной экономики. Здесь просматривается явное сходство с российской практикой: в нашем случае госкорпорации также представляют собой «приватизацию без приватизации» в условиях политической затрудненности настоящей приватизации.

Серьезные различия между российской и британской практикой относятся  к формам и степени государственного и общественного контроля. Согласно уставу корпорация Network Rail в лице Совета директоров подотчетна собранию «членов» корпорации, каждый из которых занимает эту должность сроком на три года. Общее число членов корпорации – около 100. Члены представляют партнеров корпорации – компании, имеющие лицензии на осуществление железнодорожных перевозок – и различные категории лиц, так или иначе заинтересованных в деятельности Network Rail (stakeholders), например, профсоюзы, бизнес-ассоциации, местные общины (муниципалитеты), экологические организации и др..

Государство осуществляет контроль через Управление регулирования железных дорог (Office of Rail Regulation) Министерства транспорта. К методам контроля относится бюджетирование, ориентированное на результат, являющееся основой бюджетной процедуры в Великобритании. Министерство транспорта устанавливает набор показателей и их значения, которые должны быть достигнуты за счет выделяемых бюджетных ассигнований. Кроме того, Управление железных дорог осуществляет мониторинг показателей деятельности Network Rail (в т.ч. объемных, финансовых показателей, а также показателей удовлетворенности потребителей и безопасности), используя в качестве основы для сравнения значения показателей, указанные в долгосрочном бизнес-плане корпорации и в регулятивных документах. Неудовлетворительные результаты по этим показателям влекут за собой публичную критику и санкции со стороны общего собрания членов корпорации, ее партнеров (через соответствующие статьи их контрактов) и административные санкции со стороны Управления железных дорог в соответствии с регулятивными нормативными актами.

Network Rail действует в условиях достаточно жестких требований в отношении информационной открытости, в частности, обязана публиковать все отчеты, начиная с ежеквартальных.

Таким образом, с учетом фактов, приведенных  в разделе I, британский аналог российских госкорпораций находится под несравнимо более жестким контролем со стороны государства, партнеров и общественности. В то же время следует отметить, что с момента создания Network Rail прошло слишком мало времени, чтобы судить об успешности или неуспешности этой формы. Однако, исходя из того, что ее создание по сути дела не решило ни одной из экономических проблем, приведших к банкротству Railtrack, можно ожидать, что этот опыт не приведет к заметным положительным результатам.

 

СССР и Россия. Крупные государственные предприятия, существующие в форме отличной от акционерного общества и представляющие своеобразный гибрид между ведомством и компанией были характерны для СССР и России в конце 1980-х – начале 1990-х годов.

ОАО «Газпром».

В 1989 году Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в  Государственный газовый концерн "Газпром". Он получил статус «самостоятельного производственно-хозяйственного комплекса, который в интересах государства и входящих в его состав научно-производственных и производственных объединений, предприятий и организаций осуществляет свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления.» Концерн имел самостоятельный баланс, являлся юридическим лицом и действовал на основании Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" и Устава. Хотя степень хозяйственной самостоятельности концерна «Газпром» была сопоставима с той, что имеет место в случае нынешних государственных корпораций (на деле после 1989 г. государственный контроль за деятельностью «хозрасчетных» структур быстро сокращался вплоть до полного отсутствия такового), тем не менее концерн оставался в государственной собственности.

Концерн был преобразован в открытое акционерное общество постановлением правительства от 17 февраля 1993 г. (учредитель -- федеральное правительство).  С 1996 года начали осуществляться торги акциями Газпрома.

 В ходе приватизации доля государства в акционерном капитале «Газпрома» сократилась до 38,87 процента. В 2005 году она увеличилась до контрольного пакета (50,002%). В Совет директоров входят крупные государственные чиновники, возглавляет его первый вице-премьер Дмитрий Медведев.

За период структурной  эволюции «Газпрома» компания понесла  серьезные экономические потери из-за нерыночного ценообразования, выдачи льготных кредитов и вывода активов (в частности, газохимических).

ОАО «Газпром» -- один из крупнейших налогоплательщиков в России. Компания вкладывает средства в газификацию  страны.

ОАО «Газпром» работает прибыльно. Рентабельность продаж в 2006 г. составила 31,72%, рентабельности активов – 7,55%, рентабельность собственного капитала – 9,40%.

 

Развивающиеся страны и  страны с переходной экономикой. В развивающихся странах характерным типом крупного государственного предприятия является промышленная компания в виде акционерного общества со 100-процентной государственной долей.

Codelco или Corporation National del Cobre de Chile – национальная меднодобывающая корпорация Чили.

В результате конституционных реформ Альенде в июле 1971 года была национализирована медная промышленность Чили. В апреле 1976 года решением правительства Пиночета (два специальных декрета) была сформирована Codelco как государственная компания, объединившая существовавшие месторождения в единую горнодобывающую, промышленную и торговую корпорацию. Компания является крупнейшим в мире производителем меди.

Сто процентов акций компании принадлежит  государству. В Совет директоров входят 7 членов, назначаемых президентом  страны. В их числе – министр  финансов, представители от рабочих и независимые наблюдатели. Совет директоров возглавляет министр горной промышленности Чили.

Компания работает рентабельно, прибыль  ежегодно возрастает. В 2006 году она  составила 9 млрд. долл., в 2005 – 4,9 млрд., в 2004 – 3,3.

 

В странах с переходной экономикой существенную роль играют государственные компании с плохим корпоративным управлением, действующие в нечетком правовом поле, однако их статус в качестве коммерческих предприятий не подлежит сомнению.

НК «Нефтегаз Украины» - национальная акционерная государственная компания по добыче, транспортировке и переработке нефти и природного газа. Добывает 97 процентов нефти и газа на Украине.

В 2006 году прибыль составила 10,7 млрд. грн. Крупнейший налогоплательщик, в 2005 году обеспечила десятую часть поступлений госбюджета.

Эффективность невысокая, поскольку  компания является неплатежеспособной. По итогам 2006 года так и не смогла рассчитаться за туркменский газ.

 

 

4. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ СТИМУЛОВ ДЛЯ МЕНЕДЖЕРОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

 

В разделе I были рассмотрены различия в механизмах государственного контроля над отдельными корпорациями. Здесь мы проанализируем отличия в объемах функций и полномочий разных государственных корпораций – ведь чтобы судить о последствиях развития этих институтов, надо представлять не только налагаемые на них ограничения, но и возможности, которыми располагают их руководители.