Государственные финансы в западных теориях макрорегулирования

Как уже отмечалось, современная западная экономическая мысль представлена несколькими крупными школами, каждая из которых имеет ряд направлений. Некоторые из них базируются непосредственно на основных постулатах кейнсианства, другие откровенно им противоречат. Но никто не может отрицать, что вся академическая наука и практика развитых государств признает и осуществляет жизнедеятельность в системе смешанных экономик, т.е. в той или иной степени, в предпочтении одних или других форм, регулируемых государством. Поэтому, несмотря на наличие диаметрально противоточек зрения по комплексу вопросов государственного регулирования, в послевоенный период в странах с развитыми рыночными структурами сформировалась новая наука — экономика общественного сектора, представляющая иную, чем прежде, систему взглядов на роль государства и теорию государственных финансов. Изучение этой дисциплины стало неотъемлемой частью экономического образования во многих странах. Общественный сектор представляет собой совокупность всех ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. Под государственными ресурсами подразумевается вся собственность и все денежные (в основном бюджетные) фонды. Но так как любые действия государства в условиях рынка опосредствуются финансовыми инструментами, то, не умаляя роли государственной собственности, наиболее универсальным инструментом воздействия признается бюджет. Поэтому в центре внимания экономики общественного сектора находятся в первую очередь государственные финансы. Особенность этой дисциплины состоит в том, что она рассматривает государство даже не в качестве регулирующей структуры, а в общем ряду субъектов экономической деятельности, который должен поставлять обществу конкретные экономические блага с необходимой   производства этих благ. Экономика общественного сектора призвана также объяснить, как государство изыскивает средства для достижения этих целей, как оно эти средства расходует и за счет чего его экономическая деятельность может стать более рациональной. Однако, помещая государство в общий ряд участников учитывается его принципиальное отличие от других субъектов рыночного хозяйства, заключающих свои сделки добровольно. Государство и его органы всегда обладают Правом принуждения в рамках и на основе законов.

В основе всех прежних взглядов на роль государства и системы его денежных фондов лежала необходимость целесообразного перераспределения доходов, ресурсов, имущества в соответствии с принципами социальной справедливости. Но природа перераспределительных процессов такова, что очень часто их результатом становится конфликт интересов, так как улучшение положения одной группы индивидов происходит за счет ухудшения другой. Согласно новой системе взглядов речь идет о желательной Парето-улучшением называется такое изменение в ходе процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других. По мнению авторов, современный свободный рынок в любом государстве вследствие (а потому и несовершенной) конкуренции, внешнего воздействия и неполноты информации обязательно имеет серьезные изъяны («провалы рынка», «ошибки рынка»), т.е. попадает в ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. И вот как раз в этих зонах, и только в них, должен функционировать общественный сектор (желательно на принципах Парето-оптимизации), при этом в предварительных расчетах изъяны рынка необходимо сопоставить с возможными провалами государства [9].

Поскольку отличительной чертой государства является законное право принуждения, имеет смысл использовать потенциал общественного сектора в тех и только в тех случаях, когда издержки и негативные последствия принуждения, как минимум, уравновешиваются его позитивными последствиями, т.е. потери для каждого индивида в отдельности, а не только для общества в целом, должны уравновешиваться приобретениями. Прежде всего государство призвано обеспечивать экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах в таких отраслях, как: образование, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство, — и обязательно на уровне социальной достаточности, а не минимального потребления. Выполнение этих функций на соответствующем уровне, в основном, и определяет масштабы общественного сектора в каждом данном государстве на определенном временном отрезке.

Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общественной жизни, — это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой — доходы и расходы централизованных денежных фондов. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща любому субъекту хозяйства, но особенность государства состоит в том, что, пользуясь законным правом принуждения, в результате систематически осуществляемого перераспределения, доля общественного сектора в национальном доходе, как правило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале. Правда, эти цифры не отражают полностью все аспекты государственной деятельности. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, которые не получают надлежащей экономической оценки в качестве потенциальных или реальных факторов производства (земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обороте, охраняемые природные и культурные ценности и другой, расходы государства, в конечном счете, характеризуют услуги, которые оно предоставляет на нерыночной основе. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на экономических измерениях. Но в целом роль и масштабы этого сектора наиболее концентрированно можно выразить удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе или ВВП.

Так, к началу 1990-х годов доля совокупных расходов государства в ВВП составила: в Австралии — 13,4%, в Австрии — 49,9%, в Великобритании — 40,5%, в Индии — 17,6%, в Испании — 34,3%, в Италии — 52,5%, в Южной Корее — 17,7%, в Нидерландах — 55,8%, в Норвегии - 56,8%, в США - 36,0%, в ФРГ- 43,8%, в Финляндии -35,9%, во Франции - 45,4%, в Швеции - 61,5%, в Японии - 32,4%. Как свидетельствуют данные, разброс величин достаточно большой, от 13,4 до 61,5%. Но, если отбросить крайние значения, обусловленные спецификой экономической политики именно этих государств, а также возможными временными колебаниями, то во всех развитых странах ясно вырисовывается средняя современная цифра порядка 35— 50%, что соответствует очень высокой доле государства в ВВП.

Но какими бы принципами не руководствовалось государство в своем отношении к формированию денежных фондов, из которых финансируется производство общественных благ (перераспределение или «парето»), перед правительством всегда будет стоять извечная проблема выбора между справедливостью в распределении и эффективностью в производстве. Например, согласно и «классическим», и «кейнсианским» понятиям налоговой справедливости, система налогообложения должна содержать высокие налоги на «богатых» и низкие на «бедных», так как только таким способом можно создать финансовый источник будущей социальной поддержки. И с этих позиций регрессивные налоговые ставки выглядят вопиющим преступлением против человечности. Но, согласно философии и логике тех же сэплайсайдеров, высокие доходы ни в коем случае не должны нести на себе большое налоговое бремя, так как только они обладают потенциальными возможностями скорейшего инвестирования и, следовательно, обеспечивают экономический рост, увеличение массы национальной добавленной стоимости, создают реальные источники финансирования всех дополнительных государственных расходов. В свою очередь, лица с низкими и средними доходами могут уменьшить или увеличить только свой фонд личного потребления, что в итоге будет влиять на совокупный спрос, но косвенным путем и замедленными темпами. Поэтому, согласно их взглядам, регрессивные ставки (когда они возможны) в принципе даже желательны. Сравнивая эти две противоположные, но солидно аргументированные точки зрения, нельзя дать однозначного ответа об абсолютной правомерности или неправомерности какой-либо из них. Все дело, очевидно, в структуре и назначении той общей экономической схемы, в которой искомая налоговая система формируется, а также в степени остроты «лидирующих» проблем. Каждое общество должно искать свой оптимум в соответствии с национальным менталитетом и сложившейся системой взглядов в отношении принципов общественной справедливости с учетом реальных общественных возможностей. И это еще одна причина, по которой навсегда исключается копирование готовых формул, тем более для государств с разным историческим мировоззрением и резкими различиями в способе и объемах производства.

Поиск такого оптимума технически очень сложная и даже не всегда выполнимая задача, ибо имеют место высокие объективные потребности в государственном финансировании, с одной стороны, и резко очерченная ограниченность реальных доходных источников, с другой. И чем ниже на лестнице мировых достижений иерархическая ступень, на которой находится данное государство, тем острее эта проблема и больше вероятность конфликта. Но даже и у развитых стран поиск путей ведется в надежде хотя бы частичного разрешения данного противоречия. В частности, неокейнсианцами Н. Калдором и Дж. Хиксом была разработана соответствующая система, обеспеченная обстоятельной математической В теории экономики общественного сектора в ее понимании роли и назначения государства соответственно серьезно скорректированы взгляды на роль конкретных финансовых институтов. Например, налоги рассматриваются не как способ мобилизации средств на содержание неких над экономических структур, а скорее, в качестве формы, которую приобретают затраты на производство разнообразных общественных благ, поставляемых государством своим гражданам. Предполагается, что государство и его органы, подобно другим производителям товаров и услуг, должны получать ресурсы лишь постольку, поскольку им удается продемонстрировать потребителям (налогоплательщикам) свою способность удовлетворять их запросы лучше потенциальных Конкурентов из числа частных фирм. Кроме того, за потребителями остается бесспорное право добиваться минимизации своих затрат (налогов), т.е. налицо требование ощутимой возвратности налогов как в масштабах общества, так и для каждого налогоплательщика. И единственным смыслом и оправданием налогов в           обществе считается максимальное удовлетворение спроса налогоплательщиков на общественные блага и признанных гражданами этой страны принципов перераспределения доходов. Но в силу несовершенства современных экономик и изъянов государства на практике налоговые системы не способны безукоризненно выполнять данную миссию. Просто при конкретном выборе путей необходимо стремиться к этой идеальной модели. Налоги необходимо платить всем гражданам, а дифференциация уплаты должна производиться по четким критериям, соответствующим принятым в данном обществе представлениям о справедливости. Имеются два основных принципа дифференциации налогов: принцип получаемых выгод и принцип платежеспособности. Первому отвечают различия в величине налогового бремени в соответствии с различиями в полезности действий государства для разных налогоплательщиков [11].

Второй принцип предполагает соразмерность налогообложения, но не субъективной готовности, а объективной способности отдельных плательщиков нести налоговое бремя. На практике этот принцип трудно заменить каким-либо другим. Но какой бы конкретный принцип не был положен в основу относительного равенства налоговых обязательств, налогообложение предусматривает, во-первых, равенство по горизонтали и, во-вторых, равенство по вертикали.

Первое — это непосредственное равенство обязательств для всех лиц, находящихся в одинаковом положении с точки зрения принятого принципа. Второе — соответствие дифференциации налоговых обязательств различиям в их положении. Оба эти принципа, по сути, выражают идею запрета на дискриминацию в налогообложении. После выбора принципов налогообложения в целом и расчета необходимой суммы, следует сформировать общую структуру системы, т.е. выбрать конкретные виды и рассчитать ставки. Делать это нужно на базе анализа воздействия налогов на рыночное поведение производителей и потребителей, так как только он позволяет выявить искажающее влияние налогов и, правильно подбирая их характеристики, добиваться относительного уменьшения нежелательных искажений (под искажением обычно подразумевают негативное влияние на эффективность). Авторы теории экономики общественного сектора очень большое внимание уделяют обеспечению возможности общественного контроля за формированием и результатами действия налоговой системы. Эксплуатация неведения налогоплательщиков со стороны государства (отдельных групп специальных интересов) ничуть не более отвечает принципам современной рыночной экономики, чем всякое иное злоупотребление информационной асимметрией.

Как известно, в любом обществе во все времена налогоплательщиков посещало желание переложить, переместить свои налоги. И это по-человечески понятное стремление всегда находило способы реализации наличии экономических и правовых возможностей. Авторами рассматриваемой теории подробно анализируются различные современные варианты как перемещения налогов, так и экономический результат избыточного налогового бремени. Доказано, что последнее представляет собой денежный эквивалент потерь полезности, которые вызываются эффектом замещения, обусловленным налогообложением. Этот эффект замещения и выражает искажающее действие налога, самым отрицательным результатом которого является искажение соотношений цен, на основе которых осуществляется перераспределение ресурсов.

Специфика системы взглядов описываемой теории, естественно, распространяется и на назначение государственных расходов и бюджетную политику в целом. Целесообразность государственных расходов должна достигаться только в рамках программного подхода к их формированию и осуществлению. Общественные расходы, по мнению авторов, можно представить в качестве отрицательных налогов, соответственно распространив на них с некоторыми оговорками многие из положений новой налоговой теории. Чтобы добиться наиболее рационального использования общественных средств, требуется как можно точнее определить их отдачу, сопоставить ее с затратами, сравнить различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод. Не имея возможности в рамках данного параграфа подробнее остановиться на особенностях нового ракурса теории государственных расходов, хочется обратить внимание на их отношение к методу планирования расходов «от достигнутого уровня», столь любимого государственными деятелями и в СССР, и в РФ. Последнее считается более или менее приемлемым только в случае, когда общество в высокой степени удовлетворено состоянием общественного сектора и при этом само не находится в процессе глубоких перемен. Но, чем глубже и интенсивнее сдвиги в объективных условиях развития общественного сектора и запросах, которые он призван удовлетворить, чем настоятельнее потребность в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. Тогда в центр внимания должен обязательно выдвигаться поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов. И хотя идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не существует (иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы превратить в сугубо техническую операцию), тем не менее в теоретических разработках нового направления существует несколько вариантов аналитических методов с серьезным математическим обеспечением. Их обязательное применение дает огромный практический выигрыш, позволяя отсекать хотя бы заведомо худшие варианты и обосновывать бюджетную политику именно в условиях смешанной рыночной экономики [4].

Таким образом, финансовая наука имеет богатейшее многовековое теоретическое наследие, созданное трудом многих поколений выдающихся ученых стран Запада и России. И ни одно из направлений новейших исследований и практического законодательства в сфере государственных финансов не может иметь место без учета основных положений базовой теории. В противном случае все усилия обречены на отрицательный результат.

Первый кризис в истории экономической мысли, постигший экономическую науку в 30-е годы XX века, объективно отразил переломный этап в развитии самой рыночной экономики. Дж. Кейнс переломил этот кризис и дал толчок развитию всех последующих современных экономических школ, «но уже на новой теоретической высоте. Его доказательство необходимости существования смешанной экономики с регулирующей ролью государства имеет непреходящее значение и оказывает влияние на все направления исследований, связанных с материальным производством.

Подобный переворот в направляющей системе экономического мышления самым непосредственным образом коснулся общественного отношения к сфере государственных финансов. В достижении стабилизации экономического цикла она была призвана играть ведущую роль, причем особо важное значение придавалось управлению бюджетным дефицитом в целях расширения или сокращения совокупного спроса (кредитно-денежная политика в этой ситуации должна была приспосабливаться к бюджетной).

С середины 1970-х годов радикально изменившаяся экономическая ситуация и совершенно новые проблемы перестали умещаться в рамки прикладных   разработок, и западной экономической мысли пришлось преодолевать второй кризис общей теории в XX веке. Сфера государственных финансов не привлекает внимания многих авторов, предлагающих новые модели регулирования, но объективно она находится под пристальным вниманием общества. Доля денежных потоков, проходящих через систему централизованных государственных фондов, в послевоенный период увеличилась в несколько раз и от 15% ВВП дошла в отдельных случаях до 60%. Такие масштабы делают ее потенциально огромной регулирующей силой: созидательной или разрушительной.

Понимание этой объективной реальности натолкнуло экономическую мысль Запада на создание новой науки — экономики общественного сектора, которая развивает теорию государственных финансов в целях применения этой мощной системы в условиях уже смешанной экономики.

К концу второго тысячелетия и переходу человеческой цивилизации в XXI век, уже известны результаты воздействия основных экономических идей, из тех, которые «правят миром».