Государственное частное предпринимательство

В России риски просчетов как  государственного, так и частного партнеров в проектах ГЧП, очевидно, весьма велики. Уже выявилась тенденция  к сильному удорожанию проектов по сравнению с их первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20% в год. И причины не только в банальных ошибках и просчетах авторов, но и во вполне объективных обстоятельствах - постоянном росте цен на сырье, материалы, услуги. Мировой опыт показывает, что единственным выходом из этой ситуации является привлечение частного капитала, а значит, создание для него более привлекательных условий по сравнению с обычной коммерческой деятельностью.

В России имеется масштабный потенциал  для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует  четко осознать, что эффективное  ГЧП нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты  властей всех уровней. Нужно учитывать  реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают  основу для взаимовыгодного и  ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после  принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь - разобраться  в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Сейчас у  нас наблюдается причудливый  симбиоз элементов неолиберальной модели, госкапитализма, остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций  государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи  между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что  публично-правовые функции реализуются  либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между  сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного  поиска ответов на "парадоксы  публичных благ", который с  учетом отечественной специфики  можно использовать и в России.

Государственно-частное  партнерство является основным инструментом достижения устойчивого экономического роста  страны. В настоящее время  можно говорить лишь о начале  формирования практики его применения. Однако уже сейчас становится ясным, что реализовать глобальные инфраструктурные проекты силами исключительно государства  либо частного бизнеса невозможно. Проведение мудрой сбалансированной инвестиционной политики с использованием сильных  сторон государственного и частного секторов, возможно, позволит достичь  оптимальных результатов высокого качества.

 

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ 

Начиная с 2004 г. в нашей стране происходило поступательное развитие государственно-частного партнерства. Ключевыми событиями последних четырех лет стало принятую ряда нормативных актов, регулирующих правоотношения в этой сфере, — Федерального закона «О концессионных соглашениях», постановлений Правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ (старого и нового) и поправок к Постановлению № 134, принятие федеральных законов «О банке развития» и «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и т.п.Сегодня арсенал российских ГЧП-инструментов и институтов включает в себя Инвестиционный фонд РФ, особые экономические зоны, концессии, Российскую венчурную компанию, ФЦП/ФАИП, региональные фонды развития, государственные корпорации (к примеру, Внешэкономбанк) и т.д. Каждый из этих инструментов и институтов предоставляет бизнесу определенные возможности для укрупнения, а российской экономике — возможности для развития приоритетных отраслей. Разработка нормативно-правовой базы была ответом на давно сформировавшуюся потребность создания устойчивой базы для сотрудничества государства и бизнеса, а потому ГЧП-проекты получили активное развитие. Среди них были такие известные проекты, как Строительство Западного скоростного диаметра и Строительство Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге, Комплексное развитие Нижнего Приангарья, Комплексное развитие Южной Якутии, Белкомур, Разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта «Урал Промышленный — Урал Полярный» и т.д. Существование в России большинства известных мировой практике ГЧП-механизмов говорит о наличии в нашей стране платформы для успешного взаимодействия бизнеса с государством. Однако несистематизированность правовых норм, противоречия и пробелы в правовом регулировании не позволяют утверждать, что в России все ГЧП-инструменты и институты одинаково эффективны. Каждый из названных выше инструментов и институтов обладает собственными преимуществами и недостатками и может быть применен с разной долей эффективности в различных экономических условиях и инвестиционных проектах.

 

 

 

 

 

 

 

В России использование механизмов государственно-частного партнерства  в последние годы значительно  возросло. Однако такой рост сдерживается неразвитостью законодательной  базы в области регулирования  ГЧП, что, в частности, проявляется  в следующем:

-действующие положения законодательства в полной мере не учитывают специфику отношений, связанных с ГЧП;

-отсутствуют нормативно-правовые акты, предметом регулирования которых было бы ГЧП;

-на законодательном уровне не определены отрасли и сферы, в которых допустимо заключение соглашений о ГЧП;

-в правовых актах отсутствуют положения о полномочиях органов государственной власти в рамках реализации проектов ГЧП;

-законодательством не предусмотрены договоры и соглашения о ГЧП в публично-правовой сфере.

Отмеченные проблемы влекут за собой  серьезные риски, возникающие в  процессе реализации проектов ГЧП:

-риск переквалификации заключенного соглашения о ГЧП, не являющегося концессией, в концессионное соглашение с последующим применением к отношениям сторон ФЗ «О концессионных соглашениях». Концессионное законодательство имеет ряд недостатков, а именно существенно ограничивает возможности предоставления обеспечения исполнения концессионером своих обязательств перед кредиторами, устанавливает ограничения на включение в концессионное соглашение положений о международном коммерческом арбитраже;

-риски, вытекающие из того, что любое обязательство публичной стороны ГЧП, связанное с расходованием бюджетных средств, может быть исполнено только в случае включения соответствующего обязательства в бюджет. При этом сроки бюджетного планирования существенно короче сроков реализации проектов ГЧП;

-риски, связанные с земельными правоотношениями. Сложности возникают в связи с тем, что в рамках одного проекта ГЧП зачастую требуются земельные участки, принадлежащие разным собственникам: РФ, субъекту федерации, муниципальному образованию;

-риски, связанные с отсутствием специальных конкурсных процедур по проектам ГЧП;

-риски, связанные тем, что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрены формы ассигнований, которые подходят для финансирования обязательств государства по проектам ГЧП;

-риск, связанный с будущим обязательством одной из сторон ГЧП предать в собственность другой стороне ГЧП объекты недвижимого имущества. Подобные будущие обязательства могут быть неисполнимыми на территории РФ.Названные выше риски, связанные с реализацией проектов ГЧП, могут быть снижены за счетсоздания четко функционирующей системы законодательства о ГЧП как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Учитывая высокую заинтересованность государства и бизнеса в совместной реализации проектов ГЧП, особенно в  свете предстоящего Чемпионата мира по футболу, который будет проходить  в России в 2018 г., перспективы развития институтов и механизмов ГЧП, как  и опыт реализации таких проектов, будут только возрастать.

 

 

Россия активизируется в направлении ГЧП

То, что интенсивно развивающаяся  экономика новой России не может  опираться лишь на приватизационные механизмы стало очевидным еще  в начале прошлого десятилетия. Альтернатива приватизации госсектора в виде ГЧП  была закреплена федеральным законами – «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (№116-ФЗ от 22.07.2005) и «О концессионных соглашениях» (№115-ФЗ от 21.07.2005).

Наиболее традиционные инструменты  ГЧП — концессии и особые экономические  зоны — успешно внедрялись в российскую экономику на протяжении последних  пяти лет. Но, в то же время, и государство, и бизнес все чаще обращали внимание на иные формы ГЧП, активно используемые на развитых рынках Европы, попутно оптимизируя необходимое соответствующее правовое поле. По словам первого заместителя председателя Госдумы РФ Олега Морозова, в России активизировался процесс создания нормативно-правовой базы, регулирующей взаимоотношения государства и бизнеса в рамках модели ГЧП. На настоящий момент уже в 34 субъектах РФ действуют законы о ГЧП, а более чем в 20 идет работа по их принятию. 

Табл. 1. Лидирующие сектора  по количеству реализуемых

 инфраструктурных проектов  СФО (2008-2010 гг.)

Сектор	Кол-во проектов
Транспорт	45
ЖКХ	28
Энергетика	28
Комплексное развитие территории	28
Здравоохранение	24

Сектор	Кол-во проектов
ЖКХ	22
Комплексное развитие территории	19
Транспорт	18

Табл. 2. Лидирующие сектора  по количеству реализуемых проектов в рамках ГЧП СФО (2008-2010 гг.)  

Табл. 3. Лидирующие сектора  по количеству реализуемых проектов в рамках ГЧП ЦФО (2008-2010 гг.)

Сектор	Процентное соотношение
Строительство	35%
ЖКХ Комплексное развитие территории	26%
Мусоросортировка и переработка твёрдых бытовых отходов	17%
Энергетика	9%
Здравоохранение	4%
Сельское хозяйство	4%
Транспорт	4%

Россия – направления  развития ГЧП

Исходя из имеющихся данных и  пока еще первичных шагов России в направлении ГЧП, затруднительно прогнозировать конкретные векторы  развития взаимодействия государства  и бизнеса с учетом отечественной  экономической специфики. Однако уже  вполне четко прослеживаются ориентиры  России на расширение отраслевой диверсификации проектов ГЧП. Европейский опыт показывает, что максимальное количество соглашений в сфере ГЧП в настоящее  время реализуется в сфере образования(34%), транспорта (21%) и здравоохранения (17%). При рассмотрении информации по СФО и ЦФО

становится ясно, что из данных трех сегментов в рамках ГЧП в  России по-прежнему доминирует транспортная сфера, а проекты, связанные со здравоохранением, лишь набирают обороты. В то же время,

необходимо подчеркнуть, что развитие транспортных ГЧП в настоящее время более приоритетно именно в России по следующим причинам*:

-      Неэффективность и низкий уровень качества существующей транспортной инфраструктуры

-      Неразвитость дорожной инфраструктуры несет убытки для российской экономики порядка 1.3 трлн. рублей в год, что составляет 3% ВВП

-      Россия занимает 111 место из 125 стран по качеству дорожной инфраструктуры

-      Более 59% железных дорог, 35% дорог и 19% мостов нуждаются в реконструкции и модернизации

-      В России на одну тысячу человек приходится 6.6 км дорог (для сравнения: в Канаде — 26.1 км, в США — 21.0 км, в Польше — 9.9 км, в Бразилии — 9.6 км)