Государственное частное предпринимательство

Наиболее  современными и перспективными инструментами  ГЧП в России на текущий момент являются:

Инвестиционный фонд;

Банк развития;

другие государственные корпорации;

особые экономические зоны;

Российская венчурная компания;

концессии.

Программа развития ООН. С начала 2011 года в Москве работает Офис по поддержке проектов Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) в Российской Федерации

Условно ГЧП понимают в широком и узком смыслах. В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке.

В узком смысле под государственно-частным  партнёрством понимается – взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих  общегосударственное значение.

Рассмотрим основные признаки государственно-частного партнерства:

-сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;

-взаимодействие сторон в ГЧП имеет юридическую основу;

-взаимодействие бизнеса и власти имеет партнерский характер, основанный на учете интересов обоих сторон;

-ГЧП применяется при реализации проектов, имеющих существенную общественно-государственную значимость. ГЧП-проекты - это, прежде всего реализация публичных интересов. Совместные цели и интересы обоих партнеров координируются на основе общегосударственных общественно-полезных целей;

-в процессе реализации проектов на основе ГЧП, объединяются усилия сторон;

-финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, оформленным юридически.

На  основе этих признаков можно предложить следующее определение понятия  ГЧП, которое представляется возможным  рассматривать в качестве основы для законодательного закрепления  понятия ГЧП.        

ГЧП - это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

В экономике ряда развитых, а в  последние десятилетия и развивающихся  стран возникла особая форма взаимодействия бизнеса и власти. Речь идет о  партнерстве государства и частного сектора, обозначаемого обычно термином Public-Private Partnership (PPP). В российской литературе принят термин "государственно-частное партнерство" (ГЧП). ГЧП представляет собой институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий. Бурное развитие многообразных форм ГЧП во всех регионах мира, их широкое распространение в самых разных отраслях экономики позволяют трактовать эту форму взаимодействия государства и бизнеса как характерную черту современной смешанной экономики.

Развивающееся партнерство, в отличие  от традиционных административных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов  управления. При этом принципиально  важен комплекс вопросов, связанных  с перераспределением правомочий собственности, неизбежно возникающим в процессе перерастания преимущественно административно-властных отношений между государством и  бизнесом в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые устоявшиеся  формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как своего рода косвенная приватизация или  же ее полноценная альтернатива, то есть трактуются как вторжение в  систему отношений собственности. В строгом смысле партнерства  действительно институционально преобразуют  сферы деятельности, традиционно  относящиеся к ведению государства, но не выводят их полностью за его  пределы.

Государство несет ответственность  перед обществом за бесперебойное  обеспечение публичными благами (public goods), чем и объясняется тенденция к сохранению ряда отраслей и производств в государственной собственности. В то же время частному предпринимательству присущи мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Задействовать преимущества обеих видов собственности без глубоких социальных перемен и потрясений можно в рамках государственно-частного партнерства. Накопленный к настоящему времени арсенал форм и методов ГЧП позволяет при сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Имеются в виду прежде всего такие функции, как сооружение, эксплуатация и содержание объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также управление ими. Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), что создает условия для эффективного функционирования указанных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.

Проекты ГЧП представляют собой не простое сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий партнеров. Во-первых, государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет не только целеполагающую, но и контрольную функции. Во-вторых, выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Наконец, частный партнер, как всякий нормальный предприниматель, преследует цель максимизации прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих (в отличие от сегмента реализуемых государством общественных) интересов между партнерами вполне уместен и даже необходим торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования.

Для России эти аспекты ГЧП особенно важны, потому что в нашей правовой системе отсутствует корректное разделение на публично-правовые и  гражданско-правовые отношения, что  уже сказывается на реализации и  мегапроектов, и ФЦП, и конкретных инвестиционных проектов. Аморфность отношений отпугивает потенциальных крупных инвесторов. Поэтому уже в текущем году предполагается сделать первые шаги по введению в российское право категории публичных лиц и публично-правовых отношений.

Для лучшего понимания форм и  методов государственно-частного партнерства  важно, во-первых, определить, в чем  заключается специфика именно ГЧП  в рамках всей системы отношений  бизнеса и власти; во-вторых, оценить, как в процессе передачи тех или  иных правомочий от государства частному бизнесу изменяется в целом система  отношений собственности, прежде всего  с точки зрения установления границ между партнерством и приватизацией.

Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые  характерные черты, позволяющие  выделить партнерство в самостоятельную  экономическую категорию. Оно возникает  как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся  на соответствующие договоренности сторон. Исходя из опыта стран с  развитой рыночной экономикой, можно  назвать следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и  частного бизнеса:

- определенные, часто длительные сроки действия  соглашений о партнерстве (от 10 - 15 до 20 и более лет, в случае  концессий - до 50 лет). Проекты обычно  создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной  инфраструктуры), который должен  быть завершен к установленному  сроку;

- специфические  формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных  государственными финансовыми ресурсами,  или же совместное инвестирование  нескольких участников;

- обязательное  наличие конкурентной среды, когда  за каждый контракт или концессию  происходит борьба между несколькими  потенциальными участниками;

- специфические  формы распределения ответственности  между партнерами: государство устанавливает  цели проекта с позиций общественных  интересов и определяет стоимостные  и качественные параметры, осуществляет  мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на  себя оперативную деятельность  на разных стадиях проекта  - разработка, финансирование, строительство  и эксплуатация, управление, практическая  реализация услуг потребителям;

- разделение  рисков между участниками соглашения  на основе соответствующих договоренностей сторон.

Очевидно, обе стороны партнерства  заинтересованы в успешном осуществлении  проектов в целом. Проекты ГЧП  облегчают выход на мировые рынки  капиталов, стимулируют привлечение  иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП  имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются  местные рынки капитала, товаров  и услуг.

Каждый партнер вносит свой вклад  в общий проект. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При  этом обычно внедряются более эффективные  методы работы, совершенствуются техника  и технологии, возникают новые  формы организации производства, создаются новые предприятия, в  том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных  и хорошо оплачиваемых работников.

Со своей стороны государство  обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых  и иных льгот, гарантий, а также  материальных и финансовых ресурсов. В ГЧП оно получает возможность  заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением  общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство  может постепенно смещать акценты  в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные  функции. Неизбежные предпринимательские  риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в  том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг. 

Особое значение проекты ГЧП  имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального  значения в области дорожного  и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства  и водоочистных сооружений, охраны окружающей среды, жилищного строительства, энерго- и газообеспечения. При этом главная проблема, с которой сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач на уровне местного самоуправления стало обычной практикой во всем мире.

Как показывает опыт развитых стран, именно на местном уровне обычно возникает  дилемма: приватизировать объекты  коммунальной собственности или  искать другие пути привлечения материальных и финансовых ресурсов частного сектора, в том числе инициируя проекты  ГЧП. В качестве аргументов против прямой и полной приватизации чаще всего  приводят риски сокращения числа  рабочих мест, удорожания коммунальных услуг, замены монополии публичных  служб частной монополией(11).

Модели, формы и механизмы ГЧП

В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач  все множество существующих и  вновь возникающих форм партнерств можно подразделить на отдельные  типы (модели). Соответственно целям  ГЧП различаются организационные  модели, модели финансирования и кооперации. Во многих случаях партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах  разных моделей и их сочетании(13).

В случае организационных моделей глубокого вторжения в отношения собственности, как правило, не происходит, сотрудничество публичного и частного партнеров осуществляется за счет привлечения третьих организаций, переуступки отдельных функций и контрактных обязательств, использования возможностей передачи объектов во внешнее управление. К организационной модели относят и наиболее распространенный в настоящее время тип ГЧП - концессии. К моделям финансирования следует причислить такие формы, как коммерческий наем, аренда, все виды лизинга, предварительное и интегрированное проектное финансирование. Модель кооперации представляет собой всевозможные формы и методы объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага. Часто такая кооперация требует организации сложных, в том числе холдинговых структур по сооружению объектов и их эксплуатации, особенно в сфере производственной и социальной инфраструктуры.