Формирование местных бюджетов

На розширеному засіданні Кабінету Міністрів України (2 листопада 2011 р., м. Київ) Президент України В.Ф. Янукович наголосив на актуальності розробки стратегічних документів розвитку територій на період до 2015 р. [14].

 

 

 

 

3.2. Удосконалення системи  фінансового вирівнювання територій 

 

Досягнення фінансової стабільності та створення умов для економічного розвитку регіонів досягається шляхом удосконалення бюджетного регулювання в країні. Бюджетний процес тісно пов’язаний із необхідністю здійснення перерозподілу частини бюджетних ресурсів, які акумулюються у бюджетах усіх рівнів. Враховуючи різні можливості наповнення місцевих бюджетів та різну потребу при здійсненні видатків у процесі виконання бюджетів, виникають міжбюджетні відносини. Міжбюджетні відносини є фактором економічного зростання, важливим інструментом фінансової політики та державного регулювання регіональних економічних процесів.

Міжбюджетні відносини зумовлені рухом коштів між Державним бюджетом України і місцевими бюджетами та між окремими видами місцевих бюджетів із метою забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією та законами України [1]. Інструменти міжбюджетних відносин забезпечують реалізацію державної регіональної політики за дотримання таких принципів:

– конституційності та законності;

– забезпечення унітарності України та цілісності її території;

– поєднання процесів централізації та децентралізації влади;

– максимального наближення послуг органів державної влади до споживачів;

– диференційованості надання державної підтримки регіонам;

– стимулювання тісного співробітництва між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у розробленні та реалізації заходів щодо регіонального розвитку.

Питання розвитку міжбюджетних відносин та бюджетного регулювання перебувають у центрі уваги дослідників у галузі державного управління та державних фінансів. У вітчизняній літературі ці питання досліджувались у роботах І. Чугунова, К. Павлюк, В. Бодрова, О. Кириленко, І. Луніної, В. Швеця, Т. Бондарук. К. Павлюк сформувала визначення міжбюджетних відносин як систему міжрівневих відносин органів державної влади, місцевого самоврядування щодо встановлення та розмежування бюджетних повноважень розподілу доходів та видатків бюджетів, взаємної відповідальності. За цього розкрито зміст системи міжбюджетних відносин та сформовано її принципи [29, с.25]. О. Кириленко показала відмінності між бюджетним регулюванням та фінансовим вирівнюванням та визначила фінансове вирівнювання як складову процесів бюджетного регулювання [37]. І. Луніна розглядає міжбюджетні відносини як відносини між центральною і місцевою владою з розподілу повноважень, видаткових зобов’язань і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів [43]. В. Швець визначає міжбюджетні відносини як систему взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень державних органів влади й місцевого самоврядування, а також розподілу видаткових зобов’язань і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів [55]. В. Бодров та колектив авторів у монографії “Регулювання міжбюджетних відносин: Україна і європейський досвід” розкривають теоретичні та практичні аспекти регулювання фінансових відносин між центральною владою та місцевим самоврядуванням у контексті досвіду європейських країн. Окрім того, аналізує основні проблеми в організації міжбюджетних відносин в Україні та способи їх вирішення з позицій загальноєвропейських підходів до оптимального співвідношення централізації та децентралізації [20]. Т. Бондарук розглянула міжбюджетні відносини в контексті формування місцевої бюджетної політики [28].

Основою міжбюджетних відносин є перерозподіл бюджетних ресурсів усередині бюджетної системи, спричинений існуванням низки факторів, що формують різницю в можливостях надходження фінансових ресурсів до бюджетів різних рівнів та потребою в них для виконання делегованих і власних повноважень органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Такими факторами можна вважати:

– географічне розташування та кліматичні умови регіону, які навіть в умовах відносно невеликої території України досить значно відрізняються одні від одних;

– економічні ресурси, якими володіє регіон (як природні, так і трудові);

– економічну структуру господарства регіону (галузеву структуру виробничого комплексу; структуру виробництва та переробки продукції в агропромисловому комплексі переважання сільськогосподарського чи промислового виробництва, рівень розвитку невиробничої сфери регіону тощо);

– розвиненість регіональної фізичної інфраструктури (наявність мережі сучасних автомагістралей, сучасних систем зв’язку тощо);

– потенціал політичних інституцій, які знаходяться на території регіону.

Побудова міжбюджетних відносин ґрунтується на принципах бюджетної системи, зокрема на принципі самостійності бюджетів, який забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів. Згідно зі ст. 142 Конституції України, держава бере участь у формуванні доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, підтримуючи його фінансово. Окрім того, відповідно до ст. 143 Конституції України [1], органам місцевого самоврядування можуть надаватись окремі повноваження органів виконавчої влади. За цього держава зобов’язується фінансувати здійснення таких повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків. Отже, при реалізації наведених статей Конституції України органи державної влади і управління та органи місцевого самоврядування, наділені повноваженнями щодо складання, розгляду, затвердження та виконання бюджетів, стають суб’єктами міжбюджетних відносин. Об’єктами міжбюджетних відносин за цього є фінансові ресурси, що підлягають розподілу між бюджетами різних рівнів. Таким чином, підставою для існування міжбюджетних відносин є:

– розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

– виконання органами місцевого самоврядування як власних, так і делегованих державою повноважень;

– забезпечення повного виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування за рахунок фінансового вирівнювання при недостатності власних фінансових ресурсів в регіонах.

Центральне місце у міжбюджетних відносинах належить процедурам бюджетного регулювання, яке полягає у виділенні коштів із Державного бюджету України до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя з метою збалансування доходів і видатків кожного бюджету. У вітчизняній бюджетній практиці використовуються два методи бюджетного регулювання: метод відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків, які збираються на території місцевого бюджету та метод прямого фінансування бюджетів у формі міжбюджетних трансфертів.

У процесі бюджетного регулювання вирішуються ключові питання: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів різних рівнів; перерозподіл бюджетних ресурсів між забезпеченими та недостатньо забезпеченими у фінансовому плані територіями; здійснення фінансового вирівнювання. Фінансове вирівнювання як система інструментів та заходів забезпечує усунення фіскальних дисбалансів шляхом перерозподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи та між територіальними одиницями.

Про необхідність удосконалення міжбюджетних відносин наголошується в програмних документах щодо формування державної політики в сфері регулювання соціально-економічного розвитку регіонів: Концепції державної регіональної політики, щорічних посланнях Президента України, програмах діяльності Уряду України. Головний напрям удосконалення міжбюджетних відносин – створення інституційної стійкості при розмежуванні повноважень і відповідальності за їх виконання та формування умов для достатнього фінансового забезпечення регіонів, визначення оптимальних відрахувань до державного і місцевих бюджетів.

Одним із пріоритетних напрямів, запропонованих структурних реформ, є реформа бюджетної системи, зокрема місцевих бюджетів і міжбюджетних відносин, яка повинна забезпечити виконання стратегічного завдання регіональної політики – створення умов для сталого розвитку регіонів, забезпечення їх самодостатності та підвищення конкурентоспроможності. Існуюча до сьогодні система міжбюджетних відносин фактично не дозволяла органам місцевої влади та місцевого самоврядування проводити повноцінну регіональну політику. Процес управління місцевими бюджетами переважно зводився до планування поточних видатків та отримання відповідного ресурсу на їх здійснення з Державного бюджету України. Бюджет 2011 р. побудований на новій моделі міжбюджетних відносин, яка концептуально змінює роль місцевих бюджетів та їх розпорядників у бюджетній системі України: [6]

– зменшення залежності місцевих бюджетів від трансфертів із державного бюджету;

– забезпечення місцевих бюджетів достатніми доходними джерелами;

– розмежування повноважень між державним та місцевими бюджетами на засадах збалансування загальнодержавних та регіональних інтересів, з метою забезпечення максимально ефективного надання послуг та використання бюджетних коштів;

– перехід до складання та виконання місцевих бюджетів за програмно-цільовим методом;

– середньострокове планування.

Основою формування розрахункових показників доходів місцевих бюджетів є норми нового Бюджетного кодексу України, прийнятого Верховною Радою України [2]. Завдяки впровадженню нових підходів у бюджетному плануванні заплановано збільшення ресурсної бази місцевих бюджетів на загальну суму 15,5 млрд грн, що створює ефективну систему управління місцевими фінансами, забезпечуватиме стійке економічне зростання регіонів і гарантуватиме виконання органами місцевої влади своїх зобов’язань. Вперше до місцевих бюджетів передаються доходи державного бюджету на суму майже 9,945 млрд грн, а саме:

1) 25% плати за користування  надрами загальнодержавного значення – 618,9 млн грн;

2) 50% збору за спеціальне  використання водних ресурсів  загальнодержавного значення – 511,9 млн грн;

3) плата за ліцензії  та сертифікати, державну реєстрацію (6 видів) – 303,5 млн грн;

4) 50% збору за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення – 87,0 млн грн;

5) плата за надані в  оренду ставки, що знаходяться  в басейнах річок загальнодержавного значення – 1,4 млн грн;

6) плата за використання  інших природних ресурсів – 1,2 млн грн;

7) надходження від продажу безхазяйного майна – 21,4 млн грн;

8) 50% надходжень податку  на прибуток та акцизного збору  понад річні розрахункові обсяги, визначені у законі про державний бюджет на відповідний рік (шляхом збільшення відповідної бази оподаткування (понад 50%) внаслідок здійснення заходів щодо детінізації економіки) – 8 400,0 млн грн.

Однією з нагальних проблем, які потрібно вирішити в найближчі періоди в Україні, є необхідність розвитку міської та сільської інфраструктури. Міська матеріальна інфраструктура є основою існування громади і базою для майбутніх позитивних змін у міському розвитку. Основними складовими частинами міської інфраструктури є: транспортні комунікації та транспорт (шляхи, автомагістралі, мости, громадський транспорт), водні ресурси, системи переробки сміття, системи розподілу електроенергії, засоби зв’язку, органи правопорядку і пожежної охорони, школи, лікарні та інші громадські й комерційні будівлі. Проблемами міської інфраструктури часто можуть бути: зволікання з різними типами ремонту, введення потужностей для переробки твердих відходів, відсутність необхідної кількості оборотних коштів підприємств, слабкі інвестиції, низька податкова база; особливі проблеми: концентрація людей похилого віку, інвалідів, підвищений попит на деякі послуги (пожежна охорона, боротьба із злочинністю), видатки на фінансування довготривалих програм.

Проблемами сільської інфраструктури, як правило, є: зволікання з різного типу ремонтами, відкладання заміщення (основного капіталу), вищі витрати на душу населення (нижча щільність населення, витрати на покриття відстаней, витрати на змінні технології), вищі подушні витрати на задоволення потреб, зумовлених регулятивними актами (наприклад, обробка стічних вод), проблеми фінансування окремих поліпшень у наданні послуг, наслідки зменшення державного втручання в економіку (наприклад, поїздки автобусом, авіаперевезення тут є збитковими). Поліпшення виробничої та соціальної інфраструктури сприяє поліпшенню якості життя в адміністративно-територіальній одиниці через поліпшення стану доріг, водо- та енергозабезпечення, стану будівель як житлових, так і закладів освіти, охорони здоров’я тощо. Все це забезпечує покращення взаєморозуміння між населенням та місцевою владою. Окрім того, поліпшення стану місцевої інфраструктури впливає на активізацію економічної діяльності шляхом розширення наявних та створення нових підприємств, створює добрі умови для розвитку бізнесу. Своєю чергою, розвиток бізнесу є бажаним для будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, оскільки він забезпечує роботою місцеве населення та наповнює місцеві бюджети, які, відповідно, забезпечують соціально-економічний розвиток території.

Посиленню інвестиційної складової місцевих бюджетів, що забезпечить до певної міри розвиток міської та сільської інфраструктури, сприятиме зарахування до бюджету розвитку єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва – 1,821 млрд грн. У Державному бюджеті на 2011 р. [5]. значно розширено джерела формування доходів місцевих бюджетів усіх рівнів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (ІІ кошик). Такі доходи у 2011 р. проти 2010 р. зростуть на 39,2% (+4,0 млрд грн) і становитимуть 14,2 млрд грн. Доцільно зазначити, що у розпорядженні місцевої влади передаються стабільні бюджетні надходження на виконання самоврядних повноважень у освітніх, культурних, соціальних, економічних та інших сферах. Видаткова частина загального фонду місцевих бюджетів зросте на 17,8 млрд грн (+13,3%) і становитиме 151,6 млрд грн. Видатки, які беруть участь у розрахунках міжбюджетних трансфертів, визначені в обсязі 96,7 млрд грн, що на 3,2 млрд грн більше проти 2010 р.

Висновки до РОЗДІЛУ 3. Реалізація заходів щодо реформування місцевих бюджетів в Україні сприятиме зміцненню фінансової бази місцевого самоврядування, посиленню впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток територій та підвищенню рівня надання громадських послуг населенню.

Отже, оновлення бюджетного законодавства повинно забезпечити новий етап розвитку міжбюджетних відносин у країні. Зміни, внесені до Бюджетного кодексу України, мають цілісне та системне спрямування, передбачають низку норм, спрямованих на формування збалансованої бюджетної політики, що сприятиме регіональному економічному зростанню з урахуванням загальнодержавних і регіональних інтересів, запровадженню нових інструментів стимулювання регіонального розвитку та подальшому розвитку й удосконаленню міжбюджетних відносин.