Финансовый механизм бюджетных учреждений, необходимость его совершенствования

Второй способ применяется в отношении отдельных, особо значимых бюджетных учреждений (например, государственного академического Большого театра России, Государственного Эрмитажа и др.), являющихся прямыми получателями бюджетных средств, а также некоммерческих организаций всех иных организационно-правовых форм. 

Централизация государственных финансовых ресурсов в бюджете необходима. Однако излишняя централизация и регламентация внебюджетных источников лишает бюджетные учреждения инициативы в развитии и предоставлении населению необходимых объемов социальных услуг и заинтересованности в повышении качества обслуживания.

Переход бюджетных учреждений в рынок сделал возможным задействовать новые финансовые инструменты и методы, которые ранее не использовались. Изменился и механизм действия ранее используемых инструментов.

Такими новыми инструментами финансового механизма являются государственные минимальные социальные стандарты, лизинг, кредитование, налогообложение и пр. Зарождающиеся рыночные отношения в бюджетной сфере позволяют также использовать финансовый маркетинг, факторинг, франчайзинг и др. Особенно перспективным видится использование лизинговых отношений, которые пока в социально-культурной сфере отсутствуют.

До недавнего времени преобладающим источником финансирования бюджетных учреждений являлись бюджетные средства. Переход к рынку изменил систему финансового обеспечения данных учреждений в части изменения соотношения бюджетных и внебюджетных источников, формируемых за счет средств субъектов хозяйствования и населения, в пользу последних.

Однако проведение реформ сопровождается нарастанием социальных проблем, снижением уровня и качества жизни основной части населения, уровня потребления не только материальных, но и социальных благ. В то же время растущий дефицит региональных и местных бюджетов, за счет которых финансируется преобладающее число бюджетных учреждений, ведет к минимизации средств, выделяемых на социальные расходы. Это приводит к необходимости поиска дополнительных внебюджетных источников финансирования в основном за счет осуществления учреждениями предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В настоящее время основными источниками финансовых ресурсов бюджетных учреждений являются:

• бюджетные ассигнования, предоставляемые из бюджетов разных уровней (федерального, субъектов РФ и местных), в разрезе отдельных видов расходов, определенных бюджетной классификацией;
• поступления от оказания платных услуг населению. Оказание платных услуг должно быть направлено на улучшение обслуживания населения путем предоставления социально значимых услуг по профилю деятельности учреждений и не должно осуществляться взамен деятельности, финансируемой из бюджета. В противном случае все средства, полученные от оказания этих видов платных услуг, изымаются в бюджет;
• выручка от реализации продукции собственного производства (например, учебно-производственных мастерских в школах), покупных товаров и оборудования, творческой продукции учреждений культуры, сборы от продажи билетов на театрально-зрелищные мероприятия;
• выручка от реализации основных средств и сдачи имущества в аренду и субаренду;
• выручка от оказания посреднических услуг;
• доходы от долевого участия в деятельности других учреждений и организаций;
• доходы от приобретения акций, облигаций, иных ценных бумаг и получения доходов (дивидендов, процентов) по ним;
• доходы от иных внереализационных операций (курсовых разниц при операциях с иностранной валютой, от операций, связанных с размещением денежных средств на текущих счетах в кредитных организациях и др.);
• добровольные взносы предприятий, учреждений, благотворительных фондов и отдельных граждан.

Направления использования финансовых ресурсов, независимо от источника их образования (бюджетных либо внебюджетных средств), определяются в строгом соответствии с подразделениями экономической классификации расходов Бюджетной классификации РФ, устанавливающими конкретные цели расходования средств. Все расходы делятся на две основные группы: текущие и капитальные расходы. В первую группу входят расходы на оплату труда, начисления на фонд оплаты труда (единый социальный налог, уплачиваемый в государственные внебюджетные фонды), приобретение продуктов питания, медикаментов, мягкого инвентаря, расходы на командировки и служебные разъезды, оплата различных видов услуг (коммунальных, транспортных, услуг связи и др.), выплата стипендий и т.д. Во вторую группу включаются затраты на капитальное строительство, капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря и т.д.

Состав расходов и их соотношение различно в учреждениях разных отраслей социально-культурной сферы. Общим для всех учреждений является преобладающий уровень расходов на оплату труда с начислениями на нее. Однако ряд расходов характерен только для определенных учреждений. Например, расходы на выплату стипендий предусмотрены только в сметах доходов и расходов учреждений профессионального образования, расходы на медикаменты — учреждений просвещения и здравоохранения (в основном стационарных медицинских учреждений), расходы на приобретение мягкого инвентаря — детских дошкольных учреждений, учреждений здравоохранения и т.д. Однако в настоящее время государством за счет бюджетных средств реально финансируется ограниченный состав расходов — в основном оплата труда, начисления на фонд оплаты труда (единый социальный налог), стипендии, питание, медикаменты. Финансирование остальных видов расходов (большая часть коммунальных услуг, приобретение оборудования, капитальное строительство, капитальный ремонт и др.) учреждения вынуждены производить за счет внебюджетных средств. При этом нарушается основной принцип сметного финансирования — покрытие за счет бюджетных средств всех расходов, необходимых для нормального функционирования учреждения.

В отдельных отраслях социально-культурной сферы имеются некоторые особенности. В здравоохранении они связаны с переходом отрасли на обязательное медицинское страхование. Финансовый механизм функционирования здравоохранения в течение длительного времени базировался исключительно на системе государственного бюджетного финансирования. Принятие Закона РФ «О медицинском страховании граждан» изменило систему финансового обеспечения отрасли. Основными источниками финансирования здравоохранения стали средства бюджетов всех уровней, средства обязательного и добровольного медицинского страхования и средства, поступающие от оказания платных медицинских услуг. Средства обязательного медицинского страхования увеличили финансовую базу здравоохранения. Однако, несмотря на расширение источников финансового обеспечения отрасли, увеличения общего объема финансовых ресурсов в здравоохранении не произошло за счет частичного замещения бюджетных средств средствами обязательного медицинского страхования.

Множественность источников финансирования учреждений здравоохранения не означает их объединения и распоряжения одним органом управления: бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы, а средствами обязательного медицинского страхования — фонды обязательного медицинского страхования. Переход к обязательному медицинскому страхованию привел к необходимости разграничить расходы на здравоохранение между этими двумя источниками. За счет средств медицинского страхования стало осуществляться финансирование большинства стационарных и амбулаторно-поликлинических учреждений в соответствии с договорами по обязательному медицинскому страхованию. Бюджетные средства используются только для финансирования учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях (инфекционные болезни, туберкулез, психиатрия), а также учреждений скорой медицинской помощи, станций переливания крови, родильных домов, домов ребенка. За счет бюджетных средств также финансируются приобретение дорогостоящего медицинского оборудования и капитальный ремонт объектов здравоохранения. И, наконец, за счет бюджетных ассигнований осуществляется уплата страховых взносов за неработающее население (детей, учащихся и студентов дневных форм обучения, пенсионеров, зарегистрированных в установленном порядке безработных).

В организациях культуры и искусства особенности организации финансов связаны с функционированием данных организаций не только на принципах сметного финансирования, но и самоокупаемости. Значительная часть услуг таких организаций, как библиотеки, большая часть музеев, учреждений клубного типа оплачивается за счет бюджетных средств. Эти учреждения находятся на сметном финансировании и получают средства из бюджетов разных уровней, главным образом из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Остальные организации культуры (театры, филармонии, цирки, выставочные залы и др.) оказывают большую часть предоставляемых ими услуг на платной основе.

Финансовые ресурсы учреждений культуры и искусства формируются также и за счет бюджетных ассигнований, и за счет внебюджетных источников. Однако направления расходования бюджетных средств отражают специфику деятельности организаций культуры. К ним относятся затраты на реставрацию памятников истории, культуры и архитектуры, на создание новых постановок, представлений, на подготовку концертных программ, организацию фестивалей, выставок, на создание и обновление композиций музеев и выставок, на содержание животных в цирках и зоопарках и другие расходы. При этом бюджетные средства должны использоваться только на осуществление основной деятельности, т.е. деятельности по предоставлению культурных благ населению, по созданию и распространению культурных ценностей.

Бюджетные учреждения охвачены всеми формами финансового контроля как внутреннего, так и внешнего. Предварительный контроль осуществляется в основном главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, а также финансовыми органами при проверке правильности составления и утверждения смет доходов и расходов. При этом контролируются обоснованность планирования всех показателей сметы, их соответствие показателям утвержденного бюджета. Текущий контроль проводится как бухгалтерскими и финансовыми службами бюджетных учреждений, так и органами, осуществляющими исполнение бюджетов. Бухгалтерии учреждений осуществляют контроль в процессе подготовки платежных документов к оплате с точки зрения правильности их оформления и законности совершаемых операций; финансовые или казначейские органы проверяют соответствие представленных документов утвержденным сметам доходов и расходов, лимитам бюджетных обязательств, заключенным договорам на выполнение работ (оказание услуг) для осуществления расходов бюджета. Последующий контроль исполнения сметы доходов и расходов проводится главными распорядителями бюджетных средств, финансовыми, казначейскими органами, органами государственного финансового контроля, создаваемыми представительными и исполнительными органами государственной власти либо органами местного самоуправления. При этом проверяются законность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными сметами доходов и расходов, сохранность денежных средств и материальных ценностей, организация и постановка бухгалтерского учета. При осуществлении последующего контроля применяются основные методы финансового контроля: проверка, ревизия, анализ финансово-хозяйственной деятельности.

Глава 2. Необходимость совершенствования финансового механизма бюджетных учреждений в современных условиях

2.1 Необходимость совершенствования механизма финансирования бюджетных учреждений, основные методики

Необходимость модернизации механизма финансового обеспечениягосударственных учреждений вызвана развитием и становлениемгосударственных учреждений как организаций нового типа, функционированиекоторых обусловлено формированием государственных услуг в сфереобразования, науки, культуры, здравоохранения, социальной сфере,являющихся не только общественными, но и частными благами иинвестиционными ресурсами, а также фактором трансформации общественногосектора экономики России. В финансовом обеспечении государственных учреждений все большее значение приобретают внебюджетные источникифинансирования, развитие конкуренции между учреждениями различных типови социально ориентированными некоммерческими организациями.Основополагающим условием эффективности финансовой деятельностигосучреждений является управление качеством предоставляемыхучреждениями государственных услуг посредством оптимизации стандартовкачества услуг на основе формирования единых требований к содержанию иосновным параметрам предоставляемых услуг, обеспечению равных условийдля потребителей услуги и создания единиц измерения бюджетных услуг.Финансовый механизм бюджетных и автономных учрежденийпредставляет собой систему целевого регулирования процессов формирования,распределения и использования как финансовых ресурсов публично-правовогообразования, так и средств, находящихся в самостоятельном распоряженииэтих учреждений. Модернизация механизма финансового обеспечения данныхучреждений в условиях проводимой бюджетной реформы заключается в егоадаптации к современным условиям посредством модификации финансовыхметодов и инструментов, используемых в корпоративном секторе экономики,применительно к финансовой деятельности госучреждений, а такжепосредством совершенствования норм финансового обеспечения деятельностиэтих учреждений в целях эффективного использования финансовых ресурсовпри оказании государственных услуг, повышения конкурентоспособности иинновационной активности государственных учреждений на рынке социальныхуслуг. Наиболее целесообразны изменения следующих финансовых методов иинструментов:

1) совершенствование  программно-целевого метода финансированиягосударственных  учреждений на основе государственного  задания каккомплекса мероприятий, увязанных технологически, ресурсно иорганизационно и обеспечивающих выполнение бюджетной услуги;

2) синхронизация  финансовых потоков при финансовом  обеспечениидеятельности бюджетных  и автономных учреждений посредствомфинансирования  заявленного объема их потребности;

3) отказ  от прямого финансирования из  бюджета и внедрениеконкурсов  на государственный заказ через  рынок социальных услуг;

4) расширение  самостоятельности бюджетных и  автономныхучреждений в финансово-экономической  сфере, предполагающее применениефинансовых  методов, новых для бюджетных  и автономных учреждений, такихкак  самофинансирование, прогнозирование, инвестирование, кредитование,лизинг, факторинг, страхование, финансовый  маркетинг, аудиторскийнезависимый  контроль, внедрение современных  методик финансовойотчетности и  финансового менеджмента.

3. Основными  факторами, определяющими содержание  модернизациимеханизма финансового  обеспечения деятельности государственныхучреждений, являются: экономические факторы, выражающиеся  внедостаточности бюджетных средств  для осуществления финансированияподтвержденных  бюджетополучателями бюджетных  обязательств или длявыделения  субсидии бюджетным и автономным  учреждениям на возмещениенормативных  затрат, связанных с оказанием  ими государственных услуг;институциональные  факторы, проявляющиеся в принятии  денежныхобязательств государственными  учреждениями с нарушением сроков  ихподтверждения в конце финансового  года или с превышением установленныхлимитов  бюджетных обязательств бюджетополучателями; в нарушенииконтрагентом сроков  поставки товаров (выполнения работ, предоставленияуслуг), установленных в договоре; организационные факторы, заключающиесяв превышении максимального календарного срока внесения изменений в закон обюджете на текущий финансовый год представительными органами власти; вметодах управления подведомственными казенными учреждениями,направленных на «полное освоение» лимитов бюджетных обязательств, состороны главных распорядителей бюджетных средств; информационный  фактор, характеризующийся ограниченным доступом государственныхучреждений к эксплуатации существующего программного обеспечения,осуществляемым в рамках своих бюджетных полномочий (получение иобработка информации по исполнению только своей бюджетной сметы порасходам).