Федеральный бюджет и его место в финансовой системе

• При этом из-за сохранения инфляции на уровне 7,5-8,5% в год продолжится укрепление рубля в реальном выражении (на 10% в 2011 г., еще на 6% в 2012 г.). Это будет содействовать дальнейшему снижению конкурентоспособности отечественных товаров в сравнении с импортом. В то же время импортное оборудование станет более доступным, что может способствовать технической модернизации российской экономики;
• Учитывая, что прогнозируемый рост реальных располагаемых доходов на 0,3-0,5 п.п. ниже, чем ожидаемый рост потребительских расходов, можно сделать вывод, что эксперты ожидают некоторого – не очень, однако, значительного - оживления потребительского кредитования;
• Консенсус-прогноз дефицита федерального бюджета в 2011 г. составляет 2,7% ВВП (45 млрд. долл.), что несколько меньше, чем предполагает Правительство (3,5% ВВП или 58 млрд. долл.). Сходная картина наблюдается в 2012 г. Правительство прогнозирует дефицит на уровне 3% ВВП, тогда как Консенсус-прогноз – вдвое ниже. В первую очередь, это связано с тем, что независимые экс- перты прогнозируют более высокие (на 4-5 долл./барр.) цены на нефть. Опыт показывает так- же, что исполнение бюджета все последние годы оказывалось лучше первоначальных проектировок.

Что касается более долгосрочной перспективы, то можно констатировать следующее:

• Консенсус-прогноз указывает, что российская экономика еще долго не вернется к докризисной траектории. Даже в 2014-2017 гг. прирост ВВП останется на уровне 4%, тогда как до кризисного шока «нормальным» долговременным темпом считались 5%;
• Несмотря на нынешнее ускорение роста цен, эксперты ожидают постепенно снижающейся инфляции (до 5% в 2017 г.). За 2011-2017 гг. потребительские цены вырастут на 53%. Поскольку номинальный курс рубля ослабнет за эти годы всего на 4,6%, реальное укрепление рубля к 2017 г. составит 32% от уровня 2010 г. Это не может не повлиять негативно на конкурентоспособность отечественных производителей;
• Консенсус-прогноз указывает на то, что эксперты ждут продолжения периода стабильно - хотя и достаточно медленно - растущих нефтяных цен. Прогноз цены нефти Urals на 2017 г. достигает 92 долл./барр.;

Качественные Консенсус-оценки изменения кон- курентоспособности российских предприятий, инвестиционного климата и эффективности работы Правительства, как обычно указывают на небольшое ухудшение по сравнению с тем же периодом прошлого года («балансы» позитивных и негативных оценок отрицательны). Обращает на себя внимание пессимизм экспертного сообщества в отношении инвестиционного климата: 10 из 24 экспертов сочли, что за последний год он ухудшился, и только 1 эксперт дал его динамике положительную оценку.

2.2. Проблема сбалансированности бюджета

Идеальное исполнение бюджета -- это полное покрытие расходов доходами и образование остатка средств, т. е. превышение доходов над расходами, или профицит бюджета. Образовавшийся остаток правительство может использовать при непредвиденных обстоятельствах, для досрочных выплат или перевести его в бюджет следующего года.

Превышение расходов над доходами составляет дефицит бюджета. Размеры дефицита входят в число важных макроэкономических показателей. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Согласно ст. 92 БК РФ, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом (решением) об этом бюджете утверждаются источники  финансирования дефицита бюджета. В  законодательства указываются следующие  источники покрытия дефицита федерального бюджета.

1. Внутренние источники следующих  видов:

- кредиты, полученные Российской  Федерацией от кредитных организаций  в валюте Российской Федерации;

- государственные займы, осуществляемые  путем выпуска ценных бумаг  от имени Российской Федерации;

- бюджетные ссуды, полученные  от бюджетов других уровней  бюджетной системы Российской  Федерации;

2. Внешние источники следующих  видов:

- государственные займы, осуществляемые  в иностранной валюте путем  выпуска ценных бумаг от имени  Российской Федерации;

- кредиты правительств иностранных  государств, банков и фирм, международных  финансовых организаций, предоставленные  в иностранной валюте.

Существует три традиционных способа  покрытия дефицита бюджета: 1) выпуск госзаймов, 2) ужесточение налогообложения, 3) производство денег, или «сеньораж», т.е. печатание денег. Но в настоящее время «сеньораж» не является простым печатанием денег, так как это вызывает инфляцию. Современный «сеньораж» выражается в создании резервов коммерческих банков, которые концентрируются в ЦБ и могут быть использованы для покрытия дефицита бюджета. Однако политика ЦБ, направленная на рост величины резервов денежных средств, поступающих к нему из коммерческих банков, вызывает недовольство последних, ослабляет их финансовое положение и усиливает противоречия внутри финансовой системы страны.

Согласно ст. 88 БК РФ, если в процессе составления или рассмотрения проекта  бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, до утверждения бюджета следует  осуществить сокращение профицита  бюджета, а именно:

- сократить привлечение доходов  от продажи государственной или  муниципальной собственности (для  федерального бюджета -- сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);

- предусмотреть направление бюджетных  средств на дополнительное погашение  долговых обязательств;

- увеличить расходы бюджета,  в том числе за счет передачи  части доходов бюджетам других  уровней;

- сократить налоговые доходы  бюджета путем внесения изменений  и дополнений в налоговое законодательство  Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджета, сформулированный в ст. 33 БК РФ, означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Согласно этой статье БК РФ, сбалансированность бюджета ориентирована на поддержание финансовой стабильности, реальности и выполнимости бюджета, утвержденного на предстоящий год. Все расходы, которые государство (субъект РФ либо муниципальное образование) планирует произвести в предстоящем году, в суммарном количестве не могут превышать суммарного количества планируемых на предстоящий год доходов и средств, поступающих из источников финансирования бюджетного дефицита. При этом органы исполнительной и законодательной (представительной) власти при составлении и утверждении проекта бюджета, его последующем выполнении должны учитывать принцип сбалансированности бюджета и предпринять все меры, необходимые для уменьшения показателя дефицита бюджета, т.е. превышения его расходной части над доходной.

Размер дефицита федерального бюджета  не может превышать суммарный  объем бюджетных инвестиций и  расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, а также  не может превышать 5% объема доходов  бюджета субъекта Российской Федерации  без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

Если при исполнении бюджета  уровень дефицита бюджета превышает  установленный при утверждении  бюджета показатель, или происходит значительное снижение ожидавшихся  доходов бюджета, то представительный орган власти (на основе предложений  органа исполнительной власти) принимает  решение о введении установленного законом механизма уменьшения расходов. Такое «урезание» запланированных  бюджетом расходов называется секвестр.

Отсутствие бюджетного равновесия порождает несбалансированность бюджета. Если расходы превышают бюджетные  поступления, бюджет в принципе не исполним -- несбалансированный бюджет заведомо нереален, несбалансированность делает его фиктивным. Составление бюджета с профицитом также нежелательно, поскольку связано с завышенной нагрузкой на экономику и снижением общей эффективности использования бюджетных средств. Отсюда сбалансированность бюджета -- обязательное требование, предъявляемое к составлению и утверждению бюджета.

Сбалансированность бюджета призвана обеспечить нормальное функционирование органов власти всех уровней. Несбалансированность даже небольшой части бюджетов ведет  к задержке финансирования государственных  и муниципальных заказов, к сбоям  в системе сметно-бюджетного финансирования, порождая неплатежи в народном хозяйстве  страны. Именно поэтому сбалансированность бюджета особенно важна для России, где финансовое положение в период проведения реформ характеризовалось острой нехваткой бюджетных ресурсов из-за кризисного состояния экономики.

При сбалансированном бюджете государственные  доходы равняются расходам. Бездефицитность бюджета не означает еще «здоровья» экономики. Всегда необходимо обращать внимание на то, какой именно (государственный, региональный, муниципальный, консолидированный) бюджет исполняется с профицитом. Так, в последние годы государственный бюджет РФ исполняется с профицитом, однако консолидированный бюджет РФ дефицитен из-за отрицательного сальдо подавляющего числа региональных и почти всех местных бюджетов.

Наилучший вариант обеспечения  сбалансированности бюджета -- разработка бездефицитного бюджета, в котором объем расходов, включая затраты на обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга, не превышает величины доходов. Если же избежать дефицита бюджета не удается, даже исчерпав полностью обычные источники финансирования, то для сбалансированности бюджета приходится прибегать к разным формам заимствований, что требует минимизации размеров дефицита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.

Сбалансированность бюджета достигается  разными методами; одни из них применяются  при формировании бюджета; другие -- при его исполнений. К методам сбалансированности бюджета, широко используемым в практике бюджетного планирования, относятся: лимитирование бюджетных расходов с учетом экономических возможностей общества и объема централизуемых доходов; совершенствование механизма распределения доходов между бюджетами разных уровней, адекватного распределению расходных полномочий между ними; выявление и мобилизация резервов роста бюджетных доходов; построение эффективной системы бюджетного регулирования и оказания финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений; планирование направлений бюджетных расходов, положительно воздействующих на рост доходов и одновременно обеспечивающих решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах и с максим, эффектом; сокращение масштабов государственного сектора экономики на основе разумной приватизации государственной собственности; жесткая экономия расходов путем исключения из их состава лишних затрат, не обусловленная крайней необходимостью; использование наиболее эффективных форм бюджетных заимствований, способных обеспечить реальные поступления денежных средств с финансовых рынков.

В ходе исполнения бюджета сбалансированность достигается с помощью: введения процедуры санкционирования бюджетных  расходов; строгого соблюдения установленных  лимитов бюджетных обязательств, ориентированных на реально поступающие  доходы; определения оптимальных  сроков осуществления расходов; использования  механизма сокращения и блокировки расходов бюджета; совершенствования системы бюджетного финансирования на основе постепенного прекращения дотирования предприятий и введения полной имущественной ответственности экономических субъектов за выполнение взятых обязательств перед государством и партнерами; мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных, доходов; последовательного проведения финансового контроля за целевым, экономным и эффективным расходованием бюджетных средств; оказания финансовой помощи, в разных ее формах другими бюджетами; использования бюджетных резервов и т.д.

На стадии исполнения бюджета дополнительными  факторами, влияющими на сбалансированность бюджета, выступают, с одной стороны, методы оперативного регулирования  бюджетных потоков, позволяющие  с наибольшей эффективностью маневрировать  бюджетными средствами, а с другой -- механизм сокращения бюджетных расходов и бюджетные резервы, используя которые исполнительный орган власти осуществляет финансирование внезапно возникших, непредвиденных расходов.

В экономической теории сложились  несколько подходов к проблеме сбалансирования  бюджета.

1. Ежегодно балансируемый бюджет -- сводится с нулевым сальдо (доходы равны расходам). Недостатки: такой бюджет не является экономически нейтральным, т.к. подобная политика является проциклической, а не антициклической, как может показаться на первый взгляд.

Например, в экономике наметился  рост безработицы. Доходы населения  падают, налоговые поступления сокращаются. Правительство, стремясь получить бездефицитный  бюджет, должно либо увеличить число  и повысить ставки налогов, либо сократить  государственные расходы, либо использовать сочетание этих мер. Следствием этих мероприятий будет еще большее  сокращение совокупного спроса и  дальнейший спад в экономике. Такая  бюджетно-финансовая политика ориентирована  только на решение текущих экономических  проблем, но не способна решать перспективные  задачи.

Такую бюджетно-финансовую политику, базирующуюся на концепции резкого  снижения государственных расходов на социальную сферу, проводило в 1992 г. правительство Е.Гайдара, пытавшееся таким образом сократить бюджетный  дефицит. Однако тогда не удалось  ни ликвидировать бюджетный дефицит, ни остановить спад производства.