Федеральное казначейство: понятие, функции, роль и проблемы функционирования

(пп. 24.1 введен Постановлением Правительства РФ от 11.11.2006 № 669)

24(2). осуществляет межведомственную координацию деятельности в сфере систематизации и кодирования технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области;

(пп. 24(2) введен Постановлением Правительства РФ от 15.06.2013 № 506)

25. осуществляет  иные функции в установленной  сфере деятельности, если такие  функции предусмотрены федеральными  законами, нормативными правовыми  актами Президента Российской  Федерации или Правительства  Российской Федерации.

 

 Федеральное  казначейство с целью реализации  полномочий в установленной сфере  деятельности имеет право:

 

1. запрашивать  и получать в установленном  порядке сведения, необходимые для  принятия решений по вопросам  установленной сферы деятельности;

2. давать юридическим  и физическим лицам разъяснения  по вопросам, отнесенным к установленной  сфере деятельности;

3. организовывать  проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также  научных исследований в установленной  сфере деятельности;

4. привлекать  в установленном порядке для  проработки вопросов, отнесенных  к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а  также ученых и специалистов;

5. осуществлять  контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства;

6. создавать, реорганизовывать и ликвидировать  территориальные органы Федерального  казначейства по согласованию  с Министром финансов Российской  Федерации;

7. применять  предусмотренные законодательством  Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического  характера, направленные на недопущение  и (или) пресечение нарушений юридическими  лицами и гражданами обязательных  требований в установленной сфере  деятельности, а также меры по  ликвидации последствий указанных  нарушений;

8. создавать  совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в  установленной сфере деятельности.

 

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Установленные абзацем первым настоящего пункта ограничения не распространяются на полномочия руководителя Федерального казначейства по управлению имуществом, закрепленным за Федеральным казначейством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Федерального казначейства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4.Роль  Федерального казначейства в  Бюджетном процессе

Становление казначейской системы происходит уже в течение длительного периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников.

Роль Федерального казначейства в бюджетном процессе довольно значительна, так как на него возложено исполнение бюджета, а так же осуществляет управления доходами и расходами федерального бюджета и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства, распоряжение средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках.

Органы казначейства представляют интересы государства и тем самым ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитов ассигнований о подведомственным получателям. Усиливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и др.

Федеральное казначейство организует исполнение и исполняет федеральный бюджет, а при наличии соответствующих соглашений - также бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведет лицевые счета распорядителей средств и бюджетополучателей. Казначейство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, оно осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из бюджетных средств. При выявлении нарушений оно направляет распорядителям средств, бюджетополучателям и банковским учреждениям представления с требованием об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований. Казначейство обладает правом приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции оно может налагать штрафы.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейство на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству; открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя.

Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицит бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Соблюдение данного принципа необходимо для обеспечения единства бюджетной системы, сглаживания неравномерности поступления доходов в бюджет как по времени, так и по территориям. В России бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы.

Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено. Казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно отвечает за своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. Проблемы функционирования казначейства и пути совершенствования

 

Одной из основных целей экономической политики государства является формирование эффективной бюджетной системы, ориентированной на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства. Для достижения этой цели необходимо рационально использовать бюджетные ресурсы, совершенствовать методы исполнения бюджета, мобилизовать новые возможности и резервы, имеющиеся в сфере государственных финансов.  
К недостаткам современной российской системы исполнения бюджета следует отнести отсутствие процессов эффективного управления финансовыми ресурсами и обязательствами, образующимися в процессе текущего кассового исполнения федерального бюджета. Это приводит к необходимости осуществления нерациональных заимствований для покрытия возникающих кассовых разрывов и потерям от неиспользования временно свободных государственных средств. Другими словами, речь идет как о реальном ущербе, так и об упускаемой выгоде в процессе исполнения государственного бюджета. 
До недавнего времени проблема заключалась в отсутствии механизма централизации финансовых ресурсов бюджета на едином счете и, соответственно, в отсутствии возможности оперативного распоряжения ими. 
Сегодня в связи с завершением реализации Концепции функционирования единого казначейского счета (Концепция) в России создаются все условия для оперативного управления финансовыми ресурсами федерального бюджета. 
Однако единый казначейский счет (ЕКС), обеспечивая сведение всех финансовых потоков и средств в единый центр, сам по себе не решает задачи повышения эффективности использования текущих активов и пассивов бюджета, а лишь создает предпосылки для этого. Тем самым становится актуальной тема формирования эффективной модели использования финансовых ресурсов федерального бюджета, сконцентрированных на едином счете. Важнейшей составляющей этой модели является технология активного управления ежедневными кассовыми активами и пассивами, образующимися в процессе исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета. 

 
Управление кассовыми активами и пассивами федерального бюджета в системе ЕКС — процесс планирования, связанный со всеми изменениями в активах и пассивах единого казначейского счета с точки зрения сумм доходов и расходов федерального бюджета и последующего комплексного управленческого воздействия, направленного на обеспечение ликвидности единого казначейского счета. 
Главная задача управления кассовыми активами и пассивами федерального бюджета в системе единого казначейского счета заключается в обеспечении безусловной способности государства осуществлять платежи по принятым обязательствам с минимальными сопутствующими издержками.  
Реализация Концепции предполагает, что централизация финансовых ресурсов бюджета на едином счете будет осуществляться с использованием трех уровней счетов федерального бюджета.

 
Реализация данной концепции предполагает наличие Генерального договора между Федеральным казначейством и Банком России на получение внутридневных кредитов (овердрафтов). При этом условия предоставления данной услуги могут быть различными: на платной либо безвозмездной основе, автоматическом списании Банком России средств с ЕКС для покрытия дебетовых остатков счетов федерального бюджета, открытых УФК, или на основании платежных поручений Федерального казначейства и др. 
Таким образом, создаются условия для рационального использования всего объема текущих денежных ресурсов при обеспечении кассового исполнения федерального бюджета: сокращаются объемы и сроки привлечения денежных средств при их временном недостатке, появляются дополнительные процентные доходы при их временном условном «избытке».

 
В вопросах построения отечественной модели управления текущими кассовыми активами и пассивами бюджета, сконцентрированных на едином счете, было бы правильным ориентироваться на опыт ведущих экономически развитых стран, в которых подобные системы успешно функционируют. При этом следует не забывать о национальных особенностях, которые оказывают значительное воздействие на весь бюджетный процесс: масштабы бюджетной системы, сложившееся распределение функций между участниками бюджетного процесса, особенности существующего бюджетного законодательства и многое другое. 
В мировой практике выработано два основных подхода к решению рассматриваемой задачи. 
Первый подход, так называемый вариант «центрального банка». Его суть заключается в том, что для обеспечения ликвидности центрального счета бюджета государство открывает кредитную линию или размещает излишки ликвидных средств через центральный банк своей страны.

Второй подход — вариант «рыночного финансирования». Он означает, что государство покрывает текущие потребности в ликвидных активах (размещает резервы избыточной ликвидности) непосредственно на рынке, то есть, прежде всего в коммерческих банках.

В современных условиях прямые кассовые кредиты центрального банка, используемые для покрытия бюджетного дефицита, более распространены в развивающихся странах. Однако и здесь в последнее время наблюдается тенденция к ужесточению порядка, условий и сроков кредитования казны по линии эмиссионного банка. 
Существует еще и третья технология управления кассовыми активами и пассивами бюджета, основанная на адаптации выплат из бюджета к поступлениям, а не наоборот, как принято в большинстве развитых стран. Она распространена в странах, где бюджетный процесс не приводит к облигаторному исполнению бюджета, так как имеют место процессы его постоянного секвестирования. 

 
Такая ситуация до недавнего времени была характерна для практики исполнения российского бюджета. Казначейство в этих случаях должно компенсировать слабое бюджетное управление более жестким управлением ликвидными средствами. Поэтому выплаты, обязательства по которым взяло государство, — в форме, например, трансфертов или оплаты денежного содержания работников бюджетной сферы, либо оплаты услуг поставщиков — задерживаются в ожидании поступлений в бюджет. В результате возникает перманентная задолженность.  
На первый взгляд, это может показаться эффективной формой управления государственными финансами, но на развитии экономики и обеспечении политической стабильности государства это сказывается крайне отрицательно. Поставщики начинают регулировать цены так, чтобы они компенсировали задержки с оплатой, что развивает инфляционные процессы. Подрывается доверие в надежности государства как партнера, которая должна быть самой высокой среди всех действующих участников рынка, иначе государству становится трудно найти контрпартнеров, желающих заключать долгосрочные сделки, например при продаже государственных ценных бумаг. Поэтому во всех развитых государствах привязка текущих расходов бюджета к текущим поступлениям в бюджет считается крайне нежелательной практикой исполнения бюджета. 
Полагаем, что с учетом мирового опыта и складывающихся тенденций при создании отечественной модели необходимо ориентироваться на вариант «рыночного финансирования», изначально за-кладывая более прогрессивные принципы организации процесса управления денежными ресурсами бюджета. 
Для осуществления управления кассовыми активами и пассивами бюджета и обеспечения ликвидности центрального счета в мире наиболее часто используются такие финансовые инструменты, как сделки РЕПО, проведение кредитных и депозитных операций по фиксированным процентным ставкам, в частности «овернайт», внутридневное кредитование, краткосрочные казначейские векселя и т. д. При этом на рынке депозитов по сделкам РЕПО в качестве референтной ставки используется процентная ставка ЦБ, так как именно на этом уровне, как правило, совершаются сделки по суточным кредитам между крупными банками. 
На мой взгляд, практику управления ликвидными активами и пассивами федерального бюджета следует начинать с использования краткосрочного кредитования на финансовом рынке в форме овердрафта, а также путем покупки и продажи кратко-срочных и среднесрочных казначейских обязательств. В последующем по мере развития системы, совершенствования процедур, повышения уровня квалификации соответствующих специалистов перечень инструментов управления ликвидностью ЕКС должен расширяться, обеспечивая необходимый уровень диверсификации кассовых активов и пассивов федерального бюджета. 
Важнейшим элементом всех эффективных моделей управления кассовыми активами и пассивами бюджета является планирование на основе качественного прогнозирования основных параметров кассового исполнения бюджета в определенном временном горизонте. При этом прогнозирование используется как для долгосрочного планирования заимствований и инвестиций, так и для краткосрочного управления текущим остатком ЕКС. Наиболее распространенным методом прогнозирования считается метод сопоставления показателей аналогичных периодов прошлых лет с учетом мультипликаторов, учитывающих текущие и перс