Бюджетный федерализм в России

Налоговые доходы бюджетов всех уровней показали тенденцию  к росту после падения в 2006 г., которое происходило преимущественно  за счет сокращения поступлений от НДС, и были ключевым фактором роста  совокупных доходов бюджетной системы  страны. 

 По оперативным данным  Федеральной налоговой службы, в  консолидированный бюджет Российской  Федерации в 2008г. поступило  налогов, сборов и иных обязательных  платежей, администрируемых ФНС  России, (без учета единого социального  налога, зачисляемого в федеральный  бюджет) на сумму 7948,9 млрд.рублей, что на 14,3% больше, чем в 2007 году. В декабре 2008г. поступления  в консолидированный бюджет составили  528,5 млрд.рублей и увеличились  по сравнению с предыдущим  месяцем на 36,6%. 

Основную часть налогов, сборов и иных обязательных платежей консолидированного бюджета в 2008г. обеспечили поступления налога на прибыль  организаций - 31,6%, налога на добычу полезных ископаемых - 21,5%, налога на доходы физических лиц - 21,0%, налога на добавленную стоимость  на товары (работы, услуги), реализуемые  на территории Российской Федерации - 12,6%

В 2008г. в консолидированный  бюджет Российской Федерации поступило  акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, на сумму 314,7 млрд.рублей, что на 8,6% больше по сравнению с 2007 годом. Основную часть поступлений (84,5%) обеспечили акцизы на автомобильный  бензин, алкогольную продукцию с  объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин), табачную продукцию, дизельное топливо. При  этом доля поступлений по акцизам  на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин) и дизельное  топливо снизилась по сравнению  с предыдущим годом соответственно на 2,1 и 0,8 процентного пункта, по акцизам  на табачную продукцию и автомобильный  бензин - увеличилась на 3,3 и 0,2 процентного  пункта. В декабре 2008г. в консолидированный  бюджет поступило акцизов по подакцизным  товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации на сумму 27,6 млрд.рублей, что на 4,9% больше, чем в предыдущем месяце.

В 2008г. в консолидированный  бюджет Российской Федерации (консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации) поступило 1665,6 млрд.рублей налога на доходы физических лиц, что на 31,6% больше, чем  в 2007 году. Доли налогов с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной  п.1 статьи 224 Налогового кодекса Российской Федерации и с доходов, полученных физическими лицами, являющимися  налоговыми резидентами РФ, в виде дивидендов от долевого участия в  деятельности организации снизились  на 0,1 и 0,2 процентного пункта (соответственно 96,8% и 2,1%). В декабре 2008г. поступление  налога на доходы физических лиц составило 215,1 млрд.рублей, что в 1,7 раза больше, чем в предыдущем месяце.

В 2008г. в консолидированный  бюджет Российской Федерации поступило  федеральных налогов и сборов 7265,3 млрд.рублей (91,5% от общей суммы  налоговых доходов), региональных - 403,5 млрд.рублей (5,1%), местных налогов  и сборов - 90,7 млрд.рублей (1,1%), налогов  со специальным налоговым режимом - 184,7 млрд.рублей (2,3%).

Поступление налога на прибыль  организаций в консолидированный  бюджет Российской Федерации в 2008г. составило 2513,0 млрд.рублей и увеличилось  по сравнению с 2007г. на 15,7%. В общей  сумме поступлений по данному  налогу в 2008г. доля налога на прибыль  организаций, зачисляемого в бюджеты  бюджетной системы Российской Федерации  по соответствующим ставкам, снизилась  по сравнению с 2007г. на 0,2 процентного  пункта и составила 96,1%, при увеличении доли налога с доходов в виде дивидендов на 0,2 процентного пункта (соответственно 3,4%). В декабре 2008г. поступление налога на прибыль организаций составило 164,9 млрд.рублей и увеличилось по сравнению с предыдущим месяцем  в 3,3 раза.

В 2008г. поступление налогов  и взносов на социальные нужды, администрируемых Федеральной налоговой службой, составило 2060,1 млрд.рублей (с учетом погашения задолженности в государственные  внебюджетные фонды) и возросло по сравнению  с 2007г. на 23,4%. В декабре 2008г. поступление  составило 225,4 млрд.рублей и возросло по сравнению с предыдущим месяцем  на 53,4%.

В 2008г. поступление налога на добычу полезных ископаемых составило 1708,0 млрд. рублей, увеличившись по сравнению  с 2007г. на 42,6%. При этом доля поступлений  налога на добычу нефти составила 92,0% и увеличилась по сравнению с 2007г. на 2,6 процентного пункта. Доля налога на добычу газа горючего природного сократилась на 2,1 процентного пункта, составив 5,3%. В декабре 2008г. поступление  налога на добычу полезных ископаемых составило 78,3 млрд. рублей, что на 27,8% меньше по сравнению с предыдущим месяцем. 

2.2. Актуальные проблемы  российского бюджетного федерализма

Одна из важнейших  проблем бюджетного федерализма  касается разграничения расходныхбюджетных полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. При этом основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех или иных публичных функций. Это в свою очередь требует оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом и, соответственно, перегруппировку расходной части консолидированного бюджета Российской Федерации.

В настоящее время стихийно сложившаяся децентрализация расходных полномочий в бюджетной системе России достигла некоего «естественного» предела. Так, за счет территориальных бюджетов финансируется около 70% общих расходов на народное хозяйство (преимущественно жилищно-коммунальное хозяйство, общественный транспорт, сельское хозяйство), 80% — на образование, 88% — на здравоохранение, 70% — на социальное обеспечение и т. д.[6]

То, что происходит сегодня при заключении соглашений о разграничении полномочий в вопросах бюджетных взаимоотношений между Правительством РФ и отдельными субъектами Федерации, во многом является продолжением процесса «перетягивания одеяла» и не имеет ничего общего с реальным разграничением бюджетных полномочий, которое должно представлять собой законодательное закрепление функциональных обязанностей различных уровней государственной власти по предоставлению тех или иных услуг населению.

Другая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями бюджетной системы. Обеспечение финансовой самостоятельности территорий означает не только распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения источников доходов для этого. В России недостатки действующей модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять своих бюджетных обязательств, а центральные органы власти могут также произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов.

Еще одна проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в кратко- и долгосрочном аспектах. Сегодня все более усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Федерации. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.

Для этого необходимо отработать единые подходы к организации  всех видов финансовой помощи и в  максимальной степени реализовать  потенциал их целенаправленного  воздействия на экономику региона.

Система трансфертов, сложившаяся  в нашей стране во второй половине 90-х годов, расценивается как неудовлетворительная и федеральным центром, и регионами. Ее основные недостатки:

1. Межбюджетные отношения  центра и регионов по-прежнему  строятся на основе индивидуальных  согласований. Так, в 1994 г. средний  уровень перечислений в федеральный  бюджет налоговых сборов с  территории субъекта Федерации  составлял 40-50%, тогда как по  договоренности с центром из  Татарии в федеральный бюджет  переведено всего 16% собранных  на его территории налогов,  из Башкирии — 12%, из Якутии  — 0.[5] Слабая экономическая обоснованность  критериев бюджетного выравнивания  является источником постоянных  конфликтов между федеральным  центром и регионами. Для их  разрешения обе стороны вынуждены  прибегать в явной или неявной  форме к установлению индивидуальных  финансовых взаимоотношений.

2. Действующий механизм  финансовой поддержки регионов  не направлен на реализацию  государственной экономической  политики. Предоставление субъектам  Федерации значительных по объему  финансовых ресурсов никак не  увязано с выполнением региональными  властями хотя бы минимальных  требований и условий.

3. Не обеспечивается целевое  и эффективное использование  направляемых на поддержку субъектов  Федерации средств. По своему  экономическому содержанию трансферты  остаются дотациями, используемыми  по усмотрению региональных властей.

4. Существенная часть  федеральных средств по-прежнему  поступает в регионы по неформализованным  каналам, без предварительного  распределения их в федеральном  бюджете.

Взаимодействие между  центром и регионами в сфере  межбюджетных отношений становится все более жестким. Активная передача из центра на места функций по осуществлению  бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих  уровней власти полномочиями по сбору  дополнительных доходов.

В результате в тяжелом  состоянии оказались территориальные  и в первую очередь местные  бюджеты: сейчас подавляющая часть  местных бюджетов практически полностью  зависит от дотаций. Сложилась устойчивая тенденция сокращения доли местных  бюджетов в общей сумме доходов  консолидированного бюджета России, в то время как по расходам их доля возрастает. В то же время возможности региональных и местных властей по уменьшению бюджетного дефицита достаточно ограниченны, поскольку резервы сокращения расходов не так велики и не все виды бюджетных обязательств можно профинансировать путем взаимозачетов и других неденежных форм платежа.

В этих условиях наблюдается устойчивая тенденция  к повышению удельного веса налогов, передаваемых в федеральный бюджет.Одновременно происходило устойчивое сокращение поступлений из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов. Региональные власти, несмотря на это, используют любые возможности для получения финансовой поддержки от федерального центра. Дело в том, что финансовая поддержка, как правило, поступает «живыми» деньгами и позволяет выдать заработную плату и сделать иные социальные платежи, которые нельзя реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах. В середине 1998 г. трансферты покрывали от 10 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям — до 50%.[5] Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом заключается важная проблема бюджетного федерализма в России.

 Поэтому целью бюджетной политики государства должно быть сокращение в несколько раз числа регионов-реципиентов (получателей помощи): среди них должны остаться только регионы (не более 12-15), которые по объективным причинам, связанным с географической удаленностью, несовершенством коммуникаций и т.п., значительно отстают от среднероссийского уровня. Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать выполнение программы оздоровления регионального бюджета: сокращение доли производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета.

Сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, высокая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах — все это свидетельствует о том, что в нашей стране формируется модель бюджетного федерализма кооперативного типа, близкая к Скандинавским странам. Процесс формирования этой системы характеризуется трудными поисками путей реальной децентрализации бюджетно-налоговой системы в интересах Федерации и ее субъектов, а также приемлемых по политическим и социальным соображениям темпов и масштабов этого процесса. 

 3. Перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

3.1. Основные направления  развития бюджетного федерализма

Фундаментальное противоречие сложившейся в конце 1990-х годов  системы межбюджетных отношений  в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и  по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной  Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999-2001 гг.[2] подтвердила необходимость  продолжения начатой работы по повышению  эффективности финансовых взаимоотношений  бюджетов разных уровней. Реализация главных  положений Концепции по совершенствованию  и формализации механизма распределения  финансовой помощи территориальным  бюджетам способствовала значительному  прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий фукционирования  бюджетов всех уровней на основе федеративного  устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого  оказалось недостаточно.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 г.[2] (далее — Программа) была направлена на совершенствование  системы межбюджетных отношений  и реализацию соответствующих разделов стратегии развития страны на среднесрочную  перспективу с учетом результатов  выполнения утвержденной в 1998 г. правительственной  Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации  в 1999-2001 гг. В соответствии с Программой главными задачами реформирования межбюджетных отношений являются создание и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей  региональным и муниципальным органам  власти (здесь и далее понятие  «региональный» относится к субъекту РФ, а понятие «местный» и «муниципальный» - к органам местного самоуправления) проводить самостоятельную налогово-бюджетную  политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности.