Бюджетный федерализм в России

1.3. Формирование российской  модели бюджетного федерализма

Бюджетная система Российской Федерации включает три звена  или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов  РФ, местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские. При этом формальные местные органы власти не входят в  состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюджеты  включены в единую бюджетную систему  РФ.

В силу федерального устройства современной России бюджеты разного  уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется  собственными властными органами в  соответствии с действующей правовой базой. Принцип самостоятельности  проявляется и в том, что бюджеты  нижеследующих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами  в бюджеты вышестоящих уровней, как это фактически было в условиях СССР.

Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального  бюджета субъекта РФ и местных  бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.

Федеральному бюджету  отводится главная роль в консолидированном  бюджете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осуществляемой Федеральным Собранием  и Правительством РФ. Через его  параметры государство регулирует макроэкономические параметры, а также  взаимоотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабатывается  и утверждается в форме федерального закона.

Консолидированный бюджет субъекта Федерации  есть результат объединения бюджетных  показателей региона, в нем отражены итоги разработки и реализации бюджетной  политики данного региона. Бюджеты  субъектов РФ разрабатываются и  утверждаются в форме законов  субъектов РФ, а местные бюджеты  — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления или  в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к  централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время  в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

«раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

«сквозные» федеральные  налоги, которые делятся по твердым  нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

финансовые трансферты субъектам  из федерального бюджета, не имеющие  конкретного целевого назначения и  выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся  регионам;

дотации, субсидии и субвенции;

целевые федеральные программы  в их территориальном аспекте;

взаимные расчеты;

бюджетные ссуды;

обособленные системы  финансовых взаимоотношений внутри регионов.

По сравнению с другими  национальными экономическими система  ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджетных отношений в моделях характеризуются  рядом особенностей и противоречий:[24]

наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отношений  как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

существенной дифференциацией  экономических потенциалов и  соответственно бюджетно-налоговых  потенциалов (как в объемном выражении, так и на душу населения) регионов;

ограниченной способностью большинства субъектов Федераций  и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности;

отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений и  отечественного исторического опыта  в этой области;

существенной дифференциацией  уровня первичных (в сфере трудовой занятости) реальных доходов населения  в региональном аспекте и отсутствием  развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сглаживание территориальных различий в уровне жизни населения различных  регионов, а также острой социальной дифференциацией;

сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и централизацией официальных бюджетных полномочий.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о  том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной  стороны, унифицированный подход к  регионам при формировании бюджетных  доходов (на основе твердого закрепления  единого для всех субъектов норматива  отчислений налога на добавленную стоимость  и законодательно установленной  предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход на стадии формирования расходной  части бюджета. Это приводит к  возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых  в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены  бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий  в процессе движения средств из региона  в федеральный бюджет, а затем  из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать  к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы  предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов  Федерации к развитию собственной  доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в  этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования  финансовой поддержки, предоставляемой  субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной  финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока  расходов федерального бюджета. Все  это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Для Российской Федерации  в явном виде ни одна из рассмотренных  ранее моделей бюджетного федерализма  в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что  синтез германской и канадской моделей  может служить основой для  построения бюджетной системы в  России. Прежде всего это связано  с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные  функции бюджетной системы. В  условиях дефицита бюджетных средств  вопросы распределительных отношений  выступают на передний план. В канадской  модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических  условий жизнедеятельности населения.

Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное  оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

комплекса мер по организации  исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных  на формирование рациональной структуры  расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так  и расходной части всех бюджетов;

системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных  и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.

2. Состояние и проблемы  бюджетного федерализма в Российской  Федерации

2.1. Основные тенденции  развития отношений между бюджетами  различного уровня

В целях анализа основных тенденций 2006 г. в области отношений между  бюджетами различных уровней  рассмотрим структуру доходов и  расходов консолидированного бюджета  Российской Федерации и ее изменение  в течение последних лет. В  табл. 1 представлены данные, характеризующие  долю налоговых доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации в  консолидированном бюджете Российской Федерации.

Таблица 1

Доля некоторых показателей  бюджетов субъектов Федерации в  соответствующих показателях консолидированного бюджета

Российской Федерации  в 1998–2008 гг. (%)[24]

Из данных, приведенных  в табл. 1, видно, что начинавшаяся в 1999 г. тенденция к централизации  налогов в федеральном бюджете  в 2006 г. была несколько скорректирована. Если в период 1999–2005 гг. доля налоговых  доходов бюджетов субъектов Федерации  в доходах консолидированного бюджета  России снизилась с 56,6% в 1998 г. до 30,9% в 2005 г., то в 2006 г. доля налоговых доходов  субъектов Федерации в доходах  консолидированного бюджета увеличилась  до 31,8%. В то же время доля расходов бюджетов субъектов Федерации в  расходах консолидированного бюджета  Российской Федерации снизилась  с 49,5 до 43,4%. Такое снижение было вызвано  более быстрым ростом расходов федерального бюджета. Рассматривая состояние налоговых  доходов консолидированных региональных бюджетов в 2005 г., необходимо отметить, что, как и ранее, более половины налоговых доходов обеспечивают поступления двух налогов – налога на доходы физических лиц (34% налоговых  доходов региональных бюджетов) и  налога на прибыль организаций (42%). Доля поступлений от этих двух налогов  в налоговых доходах региональных бюджетов 2006 г. незначительно снизилась  по сравнению с 2005 г. с 80% до 77% за счет небольшого снижения доли налога на прибыль.

Следует отметить, что поступления  от налога на доходы физических лиц  в консолидированные бюджеты  субъектов РФ выросли до 3,5% ВВП (в 2005 г. – 3,3% ВВП), а поступления налога на прибыль несколько снизились  до 4,35% ВВП (в 2005 г. – 4,41% ВВП). Продолжилось падение поступлений акцизов  до 0,6% ВВП (в 2005 г. – 0,7% ВВП), поступления  от платежей за пользование природными ресурсами остались на прежнем уровне – 0,26% ВВП. При этом выросли налоги на малый бизнес с 0,33% ВВП до 0,36% ВВП. Поступления от налогов на имущество  в долях ВВП за год не изменились и составили 1,17% ВВП.

При этом анализ показателя налоговых  доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  в расчете на душу населения показывает, что в 2006 г. продолжилось снижение межрегиональной  неравномерности этого показателя – так, значение соответствующего индекса  Джини за год уменьшилось и  составило 0,48 (0,57 в 2004 г., 0,51 – 2005 г.). В 2006 г. снижение межрегиональной неравномерности  душевых налоговых доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ произошло  главным образом из-за снижения доли неравномерно распределенного налога на прибыль в консолидированных  бюджетах субъектов РФ. Еще одной  причиной снижения неравномерности  этого показателя стало объединение  данных по исполнению бюджетов Красноярского  края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Можно также  выдвинуть гипотезу, согласно которой  после экономического кризиса оживление  экономической активности начинается в небольшом числе регионов (в  России это нефтедобывающие регионы  и крупнейшие экономические центры). В результате происходит расслоение регионов по различным показателям, в том числе и по показателям  налоговых доходов.

Такая тенденция прослеживалась в  России в 1999-2004 гг. Экономический рост, захватывая новые районы страны, приводит к снижению неравномерности распределения  налоговых доходов. Подтвердится ли данная гипотеза, покажет время. В  настоящее же время судить о справедливости данной гипотезы, основываясь лишь на данных о налоговых доходах, представляется преждевременным, так как снижение межрегиональной дифференциации душевых  налоговых доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ в 2005 г. было вызвано  главным образом централизацией в федеральном бюджете неравномерно распределенных налогов: налога на добычу полезных ископаемых (9,4% налога на добычу полезных ископаемых в части нефти  и газового конденсата) и налога на прибыль (1,5%).

В реальном выражении доходы консолидированных  бюджетов субъектов РФ выросли на 18%. Снижение доходов в реальном выражении  произошло у 7 субъектов Федерации. Необходимо отметить, что в Новгородской области и в Республике Саха бюджетные  доходы в реальном выражении снизились  незначительно: на 0,66 и 0,67% соответственно. В большинстве случаев снижение доходов региональных бюджетов связано  с «уходом» крупного налогоплательщика  и снижением платежей по налогу на прибыль. Так, поступления по налогу на прибыль организаций в 2006 г. в  реальном выражении снизились по сравнению с 2005 г. в Чукотском  АО на 86%, в Республике Мордовия –  на 68%, в Ханты-Мансийском АО – на 62%, в Омской области – на 51%. Необходимо отметить, что в 2005 г. во всех этих регионах доля налога на прибыль организаций  в доходах бюджета субъекта РФ значительно превышала значение данного показателя в среднем  по России. Очевидно, что при такой  зависимости данных субъектов РФ от платежей по налогу на прибыль «уход» крупного налогоплательщика не мог  не вызвать снижения бюджетных доходов.