Бюджетный федерализм в России

1. Бюджетный федерализм, его содержание    6

1.1. Сущность и содержание  бюджетного федерализма 6

1.2. Модели бюджетного  федерализма   12

1.3. Формирование российской  модели бюджетного федерализма  19

2. Состояние и проблемы  бюджетного федерализма

в Российской Федерации   24

2.1. Основные тенденции  развития отношений между бюджетами

различного уровня 24

2.2. Актуальные проблемы  российского бюджетного федерализма  30

3. Перспективы развития  бюджетного  федерализма  в

Российской Федерации    35

3.1. Основные направления  развития бюджетного федерализма  35

3.2. Новая методика распределения  дотаций на выравнивание

бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации   40

Заключение   43

Список литературы 46

Введение

Переход России от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации  бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному  функционированию всех звеньев бюджетной  системы, применению бюджетных методов  в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных  инструментов государство имеет  возможность влиять на воспроизводственный  процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий  жизни населения.

В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные  субъекты межбюджетных отношений. Специфический  характер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетного федерализма.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного  управления бюджетным процессом. В  более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения  для обеспечения совместного  достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности  каждой из сторон.

Во многих государствах, которые  относятся к унитарным (Франция, Китай, Турция, Япония и др.) межбюджетные отношения не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме.

Хотя с правовой точки  зрения Россия представляет собой федерацию, сложившаяся система политических и фискальных отношений между  федеральными, региональными и местными органами власти сталкивается с серьезными проблемами, говорится в отчете, опубликованном компанией Standard & Poor’s.[17]

Сложившаяся слабая модель бюджетного федерализма ограничивает эффективное экономическое развитие, снижает действенность различных  структурных реформ, осуществляемых в настоящее время, препятствуя  их справедливому воплощению. Россия по-прежнему сталкивается с серьезными проблемами в попытках модернизировать  собственную федеральную систему.

Вопросы разграничения властных и бюджетных полномочий между  различными уровнями бюджетной системы  относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

В настоящее время совершенствованию  бюджетного федерализма в России придается большое значение. В  посланиях последних лет Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на эту проблему обращено особое внимание. Правительство РФ занимается ее решением, в том числе  на основе разработки Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 — 2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 г. Начиная с 2005 г. запланирован новый этап бюджетной реформы, одной из задач которого является упорядочение межбюджетных отношений.[12] Наконец, этой же теме посвящены серьезные исследования, опубликованные в последние годы.

Вместе с тем, многие вопросы  этой серьезной проблемы пока остаются недостаточно глубоко изученными или  вообще выпадают из поля зрения исследователей. А главное, практические результаты, достигнутые пока в этом направлении, говорят скорее о том, что работа в самом начале, чем о том, что  найден оптимальный путь их реального  улучшения.

Цель данной работы – проанализировать особенности российского бюджетного федерализма и выявить пути его  совершенствования.

Для реализации указанной  цели в работе поставлены задачи:

1) рассмотреть сущность  и содержание бюджетного федерализма  на основе изучения мирового  и отечественного опыта;     2) проанализировать состояние и выявить проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации;

3) рассмотреть перспективы  развития бюджетного федерализма  в России.

При написании работы были использованы следующие методы исследований: метод  исторического анализа; метод сравнительного анализа; экономико-статистический метод; метод экспертных оценок и др.

1. Бюджетный федерализм, его содержание

1.1. Сущность и содержание  бюджетного федерализма

Федеративные системы  характеризуются рядом признаков:

наличием иерархии;

четко сформулированными  полномочиями каждого из уровней управления;

установленной автономией и  регламентированным суверенитетом  каждого из уровней.

В федеративном государственном  устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается  более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.).[25] Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает и их ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях  действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных  источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности  средств для реализации бюджетной  самостоятельности регионов (субъектов  федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Вероятно, из этой посылки  исходили авторы трактовки понятия  бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре. Под бюджетным федерализмом они понимают «форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях».[21]

Аналогичное определение  бюджетного федерализма приведено  учебнике «Бюджетная система Российской Федерации»: «Бюджетный федерализм –  это разграничение полномочий между  центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных  уровней».[15]

Очевидно, что данные определения  отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Достаточно часто бюджетный  федерализм рассматривается как  организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления.[18]

Довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.

Говорить о том, что  бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают  бюджетный федерализм как форму  бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса».[10] Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.