Термин  «межбюджетные отношения» стал употребляться  на практике в период становления рыночных отношений. Затем его начали использовать и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый термин «бюджетные отношения».

     Данный  термин был введен и в Бюджетный  кодекс РФ.⁶ В статье 129 Кодекса межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». В следующих статьях устанавливаются и раскрываются принципы межбюджетных отношений и лишь затем идет речь о конкретных формах финансовой помощи одного бюджета другому и условиях ее предоставления. Всем этим вопросам в Кодексе посвящается целая глава (Глава 16), которая так и называется «Межбюджетные отношения».

     В новой же редакции Бюджетного кодекса  РФ, которая вступила в силу с 1 января 2005г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и осуществления бюджетного процесса».⁷ При этом законодатель решил отказаться от подробного изложения и описания принципов межбюджетных отношений. Глава 16 Кодекса станет называться «межбюджетные трансферты» и будет включать в себя лишь нормы о форме и условиях их предоставления, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки.

     Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 году), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

     Первый  принцип, который в новой редакции Бюджетного кодекса РФ звучит как  принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также  определение полномочий органов государственной власти (и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств.⁸

     Данный  принцип вытекает из Конституции  РФ, а именно из статей 71, 72, 73, которые  устанавливают предмет ведения  Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предмет ведения субъектов РФ. Конкретизируется данный принцип в статьях 7,8 и 9 БК РФ, определяющих компетенцию органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, а также в статьях 84-87 БК РФ, определяющих расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы местных бюджетов.

     С 1 января  2005 года в статьях 50, 56, 61-61.2 Кодекса в качестве собственных налоговых доходов бюджетов перечисляются налоги и называется норматив, по которому они подлежат зачислению в тот или иной бюджет.  

     Второй  принцип равенства бюджетных  прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.

     Третий  принцип, принцип выравнивания уровней  бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам)⁹. С 1 января 2005 года для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в составе федерального бюджета  образовыван Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Объем данного фонда и распределение дотаций будут утверждаться на каждый финансовый год в законе о федеральном бюджете.¹⁰ С 1 января 2006 года для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в составе бюджетов субъектов РФ решено образовывать региональные фонды финансовой поддержки поселений.¹¹

     Четвертый принцип – это принцип равенства  всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

     Основы  межбюджетных отношений были сформированы в 1994 году и с тех пор, продолжают процесс «постоянного совершенствования и оптимизации».

     Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

     По  уровню децентрализации бюджетных  ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.

     Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

     Бюджеты субъектов РФ и особенно местные  бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

     В результате органы власти субъектов  РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

     Недостатки  системы межбюджетных отношений  являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.

     Другой  проблемой бюджетного федерализма  в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.

     Взаимосвязи всех звеньев бюджетной системы  реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Принят новый бюджетный кодекс, который позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Достаточно успешно реализована программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, принята к исполнению новая концепция развития. Основной задачей этих законопроектов является четкое разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Субфедеральные органы власти должны получить достаточную самостоятельность налогово-бюджетной политики в рамках своих полномочий, а закрепление источников их доходов на долгосрочной основе призвано создать стимулы для активизации усилий по улучшению инвестиционного климата и расширению налоговых баз на соответствующих территориях.

     Будет исключено появление новых «нефинансируемых мандатов», поскольку вмешательство вышестоящего органа власти в сферу ответственности другого уровня бюджетной системы возможно лишь при выделении соответствующих финансовых ресурсов в виде субвенций. 

     Налогово-бюджетные  взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

Система федеральных трансфертов, и их влияние на сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

     Российская  модель бюджетного федерализма опирается  на конституционно декларированное  распределение предметов ведения  между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходит из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках используется механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации.

     Система федеральных трансфертов определяется в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ и Законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

     В 2004-2007 годах основу системы трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, составляют пять Фондов:

• Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПСРФ),
• Федеральный Фонд софинансирования социальных расходов (ФФСР),
• Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ),
• Федеральный Фонд регионального развития (ФРР),
• Федеральный Фонд компенсаций (ФК).

     Кроме того, с 2004 года значительное место  в системе межбюджетных трансфертов  занимают дотации на поддержку мер  по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.