Аспекты казначейской системы исполнения федерального бюджета

Органы Казначейства по городам, кроме городов районного подчинения, районам, районам в Городах выполняют следующие функции:

• осуществляют бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета, финансовое исполнение государственных федеральных внебюджетных фондов, контроль поступления и использования федеральных внебюджетных средств;
• обеспечивают целевое финансирование предприятий за счет средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и целевое использование федеральных внебюджетных средств;
• обеспечивают полный учет распорядителей средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
• осуществляют распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, производят отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в местные бюджеты;
• осуществляют операции со средствами федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральными внебюджетными средствами;
• осуществляют кассовое планирование средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств и направлений их использования;
• контролируют своевременность совершения операций и целевое направление использования средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
• осуществляют по представлению Министерства РФ по налогам и сборам возврат в федеральный бюджет излишне взысканных и уплаченных налогов и других платежей;
• осуществляют учет операций по движению средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств на счетах органов Федерального казначейства, обслуживающих соответствующую территорию;
• осуществляют сбор, обработку и передачу вышестоящим органам Казначейства информации и отчетов об исполнении доходов и расходов федерального бюджета, о финансовом исполнении государственных федеральных внебюджетных фондов, поступлении и использовании федеральных внебюджетных средств;

осуществляют отдельные операции по поручению вышестоящих органов Казначейства. [1],[11],[14]

1.2 Основы казначейского  исполнение федерального бюджета

Становление казначейской системы происходит уже в течение длительного периода времени. Этот процесс сопровождается рядом трудностей. Он затрагивает интересы многих государственных структур и имеет не только сторонников, но и противников.

Роль Федерального казначейства в бюджетном процессе довольно значительна, так как на него возложено исполнение бюджета, а так же осуществляет управления доходами и расходами федерального бюджета и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства, распоряжение средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках.

Органы казначейства представляют интересы государства и тем самым ставят под контроль деятельность других участников бюджетного процесса. Главные распорядители бюджетных средств утрачивают возможность управлять финансовыми потоками и сохраняют за собой лишь ограниченные права, связанные с распределением лимитов ассигнований о подведомственным получателям. Усиливается контроль над движением бюджетных средств на банковских счетах, счета федерального бюджета изымаются из коммерческих банков. Территориальные органы казначейства контролируют эффективность и целевое использование финансовых ресурсов на уровне отдельных бюджетополучателей. Ограничиваются права региональных органов власти по определению направлений использования средств федерального бюджета, полученных в форме дотаций, трансфертов, кредитов и займов, и др.

Федеральное казначейство организует исполнение и исполняет федеральный бюджет, а при наличии соответствующих соглашений – также бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. Оно осуществляет операции со средствами бюджета, открывает и закрывает счета для зачисления и выдачи бюджетных средств в Центральном банке и уполномоченных кредитных организациях, ведет лицевые счета распорядителей средств и бюджетополучателей. Казначейство ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, оно осуществляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из бюджетных средств. При выявлении нарушений оно направляет распорядителям средств, бюджетополучателям и банковским учреждениям представления с требованием об их устранении, обеспечивает контроль за выполнением этих требований. Казначейство обладает правом приостанавливать операции по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств, взыскивать в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению. В пределах своей компетенции оно может налагать штрафы.

Исполнение федерального бюджета осуществляется органами казначейство на счетах, открытых для учета доходов и средств в Центральном банке и его учреждениях (главных управлениях, расчетно-кассовых центрах). Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству; открывать или закрывать бюджетные счета без соответствующего его решения нельзя.

Основным принципом исполнения бюджета является принцип единства кассы. Он означает зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицит бюджета на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета. Соблюдение данного принципа необходимо для обеспечения единства бюджетной системы, сглаживания неравномерности поступления доходов в бюджет как по времени, так и по территориям. В России бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы.

Все операции и средства бюджета отражаются в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Осуществлять какие-либо операции с бюджетными средствами, минуя систему балансовых счетов казначейства, запрещено. Казначейство несет ответственность за правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами, полноту и своевременность зачисления средств на счета получателей. Оно отвечает за своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета, осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства. В сферу ответственности казначейства входит также финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись, а также финансирование расходов сверх утвержденных лимитов бюджетных обязательств

Статья 243. Основы казначейского исполнения федерального бюджета

Данная статья рассматривает вопрос об основах исполнения федерального бюджета Федеральным казначейством, она является логическим продолжением ст. 215 настоящего Кодекса.  
Комментируемая статья предусматривает платежную, контрольную и учетную функции Федерального казначейства.  
Федеральное казначейство осуществляет платежи от имени получателей средств федерального бюджета. В данном случае должен соблюдаться принцип единства кассы, исходя из которого происходит разделение функций распорядителя средств и функций их владельца и функции кассира распорядителей и получателей средств бюджета возлагаются на Федеральное казначейство. Для постоянного и непрерывного осуществления платежей из бюджета необходимо регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств способом установления лимитов бюджетных обязательств.  
Правительство РФ своими постановлениями определяет порядок реализации ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и определяет особенности установления и доведения лимитов бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета.  
Исходя из ст. 249 настоящего Кодекса следует сделать вывод, что лимиты бюджетных обязательств формируются на основании прогноза поступления доходов и средств источников финансирования дефицита федерального бюджета в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета. Руководствуясь ст. 252 настоящего Кодекса, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств является одним из элементов системы предварительного контроля за целевым использованием средств федерального бюджета.  Понятие термина "система балансовых счетов" можно раскрыть с двух позиций:  
- как систему счетов учета операций по исполнению федерального бюджета, открываемых в Главной книге Федерального казначейства согласно соответствующему плану счетов бюджетного учета. В разрезе указанных счетов подлежит формированию баланс исполнения федерального бюджета;  
- как совокупность счетов Федерального казначейства в ЦБР и кредитных организациях в рублях и иностранной валюте, через которые проводятся операции по исполнению федерального бюджета.  
В рассматриваемой статье данное понятие употребляется в первом значении - как счета бюджетного учета, ведущиеся Федеральным казначейством, на которых подлежат отражению все операции по исполнению федерального бюджета.  
Также одним из принципов исполнения федерального бюджета, рассматриваемых в данной статье, является необходимость отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. Для эффективной реализации этого принципа в комментируемой статье устанавливается, что осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, запрещается.  
Комментируемая статья устанавливает, что в процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства, но вместе с этим настоящим Кодексом предусматривается возможность проведения ряда операций, которые могут осуществляться, минуя счета Федерального казначейства, открываемые в ЦБР или кредитных организациях:  
- операции по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора;  
- операции по реструктуризации долга;  
- операции, осуществляемые за пределами РФ в соответствии с законодательством РФ;  
- операции по зачету денежных обязательств.  
Указанный перечень не является исчерпывающим. Если операции в соответствии с бюджетным законодательством проводятся, минуя счета, открытые в учреждениях ЦБР или кредитных организациях, то они должны быть отражены в системе балансовых счетов Федерального казначейства, ими будут являться соответствующие первичные документы или отчеты главных распорядителей средств федерального бюджета, осуществляющих соответствующие операции. [1],[11],[14]

Глава 2. АНализ казначейской системы исполнения федерального бюджета

Госдума приняла закон "Об исполнении федерального бюджета за 2009 год", согласно которому федеральный бюджет РФ в 2009 году исполнен с дефицитом 2 трлн 322,3 млрд рублей, или 5,9% ВВП. 
Доходы бюджета составили 7 трлн 337,6 млрд рублей (109,3% от общего объема, утвержденного законом о бюджете на 2009 год). 
Кассовые расходы составили 9 трлн 660 млрд рублей (97,2% к уточненной росписи на год). 
Объем ВВП в прошлом году составил 39 трлн 63,6 млрд рублей. 
Доходы федерального бюджета без учета доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния составили 7 трлн 40,16 млрд рублей (18% ВВП), что на 326,34 млрд рублей, или на 4,9%, больше показателя, зафиксированного при формировании бюджета. 
Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2010 года составил 3 трлн 233,2 млрд рублей, он увеличился по сравнению с объемом на 1 января 2009 года на 541,1 млрд рублей. За 2009 год доля государственного внешнего долга РФ в общем объеме госдолга сократилась с 44,3% до 35,2%, или до 1 трлн 138,4 млрд рублей, соответственно, доля государственного внутреннего долга выросла с 55,7% до 64,8%, или до 2 трлн 94,7 млрд рублей.

Коллегия Счетной палаты утвердила оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета за 2010 года, в котором отмечается, что принятые Правительством Российской Федерации, Минфином России, Федеральным казначейством меры по совершенствованию бюджетного процесса оказали положительное влияние на ход исполнения федерального бюджета в 2010 году. Так, дефицит федерального бюджета составил 1 791,3 млрд. рублей (4 % ВВП), что на 590,2 млрд. рублей, или на 24,8 %, меньше утвержденного показателя (5,3 % ВВП). С сообщением выступил заместитель Председателя Счетной палаты Валерий Горегляд.

Так, по итогам 2010 года отклонение оцениваемого номинального объема ВВП от предусмотренного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» составило 1,5 %, а уровня инфляции - 0,8 процентного пункта соответственно.

Доходы федерального бюджета в 2010 году составили 8 300,5 млрд. рублей, что на 425,6 млрд. рублей, или на 5,4 % больше законодательно утвержденного объема, нефтегазовые доходы - 3 830,6 млрд. рублей, или 102,5 % расчетного объема нефтегазовых доходов. 

Совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним, увеличилась по сравнению с началом года на 35,2 млрд. рублей, или на 3 %, и составила по состоянию на 1 декабря 2010 года 1 189,1 млрд. рублей (без учета задолженности по ЕСН в сумме 84,7 млрд. рублей).

Расходы федерального бюджета составили 10 091,8 млрд. рублей, или 98,4 % утвержденного показателя. Недовыполнение законодательно утвержденных бюджетных ассигнований составило 164,6 млрд. рублей, сводной росписи с учетом изменений - 209,7 млрд. рублей, или 2 %.

В декабре 2010 года кассовое исполнение расходов федерального бюджета составило 1 768,5 млрд. рублей (17,5 % годового объема произведенных расходов) и превысило аналогичный показатель в абсолютном выражении за последние 10 лет. 

Государственный долг Российской Федерации за 2010 год вырос на 924,6 млрд. рублей (на 28,6 %) и составил 4 157,8 млрд. рублей. При этом государственный внутренний долг вырос на 845,5 млрд. рублей (на 40,4 %) и составил 2 940,3 млрд. рублей, государственный внешний долг - на 79,1 млрд. рублей (на 2,3 млрд. долларов США), или на 6,9 % (6,1 %) и составил 1 217,5 млрд. рублей (39,9 млрд. долларов США).

Федеральный бюджет в 2011 году исполнен с превышением доходов над расходами в сумме 442 035,2 млн. рублей

Фактическое поступление доходов в федеральный бюджет в 2011 году превысило первоначально утвержденный объем доходов на 2,2 процента. В 2011 году в доходную часть федерального бюджета поступило 11 367 652,6 млн. рублей, что на 246 294,0 млн. рублей больше прогнозируемого объема. При этом нефтегазовые доходы составили 5 641 769,5 млн. рублей (10,3% к ВВП), не нефтегазовые доходы - 5 725 883,1 млн. рублей (10,5% к ВВП).

Расходы федерального бюджета составили 10 925 617,4 млн. рублей (98,2% к законодательно утвержденным бюджетным ассигнованиям на 2011 год и к уточненной росписи).

Относительно расходов следует отметить, что в 2011 году (как и в предыдущие периоды) наибольший удельный вес в структуре расходов занимают трансферты бюджетам - 37,6%. Однако данная цифра по сравнению с 2010 годом снизилась на 7,5%.

В 2011 году значительно возросли расходы на обслуживание государственного долга (по сравнению с 2010 годом увеличение составило 27,0%), что обусловлено увеличением объемов государственных внутренних заимствований Российской Федерации в период экономического кризиса в 2009 - 2010 годах. [1],[11],[14]

2.1 Анализ казначейской  системы исполнения федерального  бюджета по доходам

Доходы от уплаты налога на прибыль организаций в прогнозе поступлений доходов к Федеральному закону от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ предусмотрены в сумме 756 655,9 млн. рублей. Уточненным прогнозом к Федеральному закону от 28 апреля 2009 г. № 76-ФЗ указанные доходы уменьшены на 560 438,2 млн. рублей, или на 74,1 %, и предусмотрены в   сумме 196 217,7 млн. рублей.

Фактические поступления налога на прибыль организаций составили 195 419,8 млн. рублей, что на 797,9 млн. рублей, или на 0,4 %, меньше учтенных в прогнозе поступлений доходов. По сравнению c 2008 годом указанные доходы снизились на 565 709,3 млн. рублей, или на 74,3 % (в значительной степени за счет экономической ситуации, повлиявшей на ухудшение финансовых результатов деятельности организаций, а также изменений налогового законодательства). По сравнению с 2008 годом доля прибыльных организаций сократилась с 74,8 % до 69,9 %, а доля убыточных организаций возросла с 25,2 % до 30,1 % числа крупных и средних организаций. Поступления от уплаты налога с доходов иностранных организаций и с доходов,  полученных в виде дивидендов, составили 72 920,5 млн. рублей, или 37,3 %, в общем объеме доходов, полученных от уплаты налога на прибыль организаций; поступления от уплаты налога с доходов на прибыль организаций, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, - 11 936,8 млн. рублей, или 6,1 %, и оказались ниже планируемого показателя на 1 356,5 млн. рублей, или на 10,2%.