Анализ деятельности Счетной палаты Российской Федерации в системе государственного финансового контроля и направления совершенствовани

          В 2010 году не завершено формирование структурных подразделений, обеспечивающих внутренний контроль. Так, по состоянию на 1 января 2011 года в ФСКН России укомплектованность подразделений внутреннего контроля составила 86,2 %, а в Росалкогольрегулировании – 20 %.

          Годовая сумма расходов на содержание подразделений и специалистов, осуществляющих функции внутреннего контроля, в центральных аппаратах главных администраторов средств федерального бюджета составляет от 0,04 % (Росимущество) до 8,4 % (Спецстрой России) кассовых расходов федерального бюджета на содержание центрального аппарата.

          В 66 главных администраторах средств федерального бюджета (60,6 % общего количества) разработаны стандарты финансового контроля, положения, инструкции или методические рекомендации по его осуществлению.

При этом следует отметить, что в Федеральном казначействе выстроена единая система внутреннего  контроля, включая систему его стратегического планирования, оценку эффективности деятельности и управление рисками. В центральном аппарате создано Управление внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности Федерального казначейства, в управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации – отделы внутреннего контроля. В 2011 году вступили в силу приказы об утверждении Положения о внутреннем контроле и внутреннем аудите в Федеральном казначействе и Стандартов внутреннего контроля и внутреннего аудита Федерального казначейства, применяемых контрольно-аудиторскими подразделениями при осуществлении контрольной деятельности. Положение и стандарты разработаны с учетом международного опыта. В целях подготовки рекомендаций по предупреждению и устранению нарушений и недостатков в деятельности структурных подразделений Федерального казначейства и его территориальных органов, а также совершенствования их системы управления функционирует Контрольный совет Федерального казначейства, возглавляемый заместителем руководителя Федерального казначейства.

          По состоянию на 1 января 2011 года в 43 главных администраторах средств федерального бюджета (39,4 % общего количества) отсутствовали утвержденные стандарты внутреннего государственного финансового контроля.

          В Минздравсоцразвития России и Росздравнадзоре не приняты критерии оценки результативности и эффективности контрольной деятельности и, соответственно, оценка результативности работы подразделения и каждого работника ведомственного контроля не производилась. В РАМН отсутствуют стандарты внутреннего контроля, а также документы, устанавливающие критерии рисков в деятельности главного администратора средств федерального бюджета, возникающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2010 году, анализ экономической целесообразности проведения контрольных мероприятий не проводился.

          По состоянию на 1 января 2012 года у 54 главных распорядителей средств федерального бюджета (50 % общего количества) отсутствовали правовые акты о порядке ведения мониторинга результатов деятельности (результативности бюджетных расходов, качества предоставляемых услуг).

          По мнению Счетной палаты, в Бюджетном кодексе Российской Федерации необходимо закрепить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению финансового контроля, ввести понятия внешнего и внутреннего государственного и муниципального финансового контроля; определить на законодательном уровне формы, методы и объекты контроля; привести систему государственного и муниципального финансового контроля в соответствие с принципами и стандартами ИНТОСАИ.

          В заключении Счетной палаты на законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования норм, регламентирующих осуществление государственного (муниципального) финансового контроля, переданного в Минфин России в рабочем порядке, эти предложения достаточно четко прописаны.

         Анализ деятельности Счетной  палаты в системе государственного  финансового контроля показал, что  Счетная палата проводит эффективную работу по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет заключить, что она стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства.

2.3. Пути совершенствования  организации деятельности

Счетной палаты Российской Федерации

              В системе государственного контроля Российской Федерации все больше находят отражение изменения, происходящие в экономике и общественной жизни. В условиях реформирования экономических отношений, в том числе государственного сектора экономики, появились проблемы, относящиеся к разным сферам и уровням управления бюджетом, состояние которого отражает результативность инновационных преобразований в стране.

             Контроль за формированием и  использованием бюджета требует повышения качества информации о бизнес процессах в экономике России, совершенствования институтов государственного финансового контроля, регулирования аудиторской деятельности, системы внутрифирменного контроля, а также оценки исполнения бюджета по принципу результативности бюджетных расходов.

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

          В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

          Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения – объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ.

Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых право обеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.

          В проекте Федерального закона «О стратегическом планировании социально-экономического развития» Счетная палата Российской Федерации определена как субъект планирования. Актуальность стратегического планирования определяется потребностями повышения эффективности и конкурентоспособности государственного управления в условиях роста вызовов и рисков развития моровой экономики, а также задачами перехода к программно-целевому бюджетированию, формирования национальных контрактной и платежных систем.

          Проект закона определяет порядок осуществления внешнего стратегического контроля. Счетная палата Российской Федерации призвана обеспечить проведение этого нового вида государственного контроля – стратегического аудита, планируемых мероприятий.

Особенностью и одновременно недостатком организационного строения Счетной палаты Российской Федерации, ограничивающим ее практические возможности, является то, что она не имеет территориальных подразделений. Ревизии и проверки на местах проводятся путем командирования инспекторов палаты из Москвы в республики, края, области, округа. Командировки требуют значительных расходов, осложняются временными и кадровыми ограничениями. В какой-то степени проблема снимается организацией тесного взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с контрольно-счетными органами    субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

          В настоящее время действующим законодательством не предусмотрено право Счетной палаты Российской Федерации на обращение в суд за защитой государственных интересов, что затягивает возмещение ущерба, снижает эффективность контроля.

         В последние годы Счетная палата Российской Федерации ощущает гораздо более высокую, чем прежде, заинтересованность в ее работе, как руководства страны, так и государственных органов. Усилилось взаимодействие Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Положительную роль здесь сыграл Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», внесенный Президентом Российской Федерации и по существу давший старт новому этапу развития внешнего государственного и муниципального финансового контроля в стране.

         Вместе с тем, правовая база деятельности Счетной палаты Российской Федерации требует существенного обновления и уточнения на основе 17-летнего опыта работы, передовой зарубежной практики, а также в связи с принятием 66 сессией ООН резолюции от 15 марта 2012 года с рекомендациями государствам-членам ООН применять принципы, изложенные в Лимской и Мексиканской декларациях ИНТОСАИ, и в первую очередь принцип независимости национальных высших органов аудита.

          В связи с этим, к настоящему моменту Счетной палатой Российской Федерации разработан проект новой редакции принятого еще в 1995 году Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

Законопроектом Счетной  палате Российской Федерации придается статус постоянно действующего высшего органа внешнего государственного аудита (контроля).

          В связи с этим в рамках законопроекта расширен круг задач Счетной палаты, среди которых – оценка законности и эффективности деятельности органов исполнительной власти по формированию, управлению и распоряжению государственными ресурсами, содействие реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития страны и другие.

          Существует необходимость законодательного закрепления права Счетной палаты Российской Федерации на проведение кроме стратегического аудита, также аудита эффективности, проектного и контрактного аудита. Необходимо определить место Счетной палаты Российской Федерации в федеральной контрактной системе.

          В рамках законопроекта изменен порядок выдвижения кандидатов на должности и освобождения от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, с решением всех процедурных вопросов в рамках деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Счетная палата Российской Федерации соответствует международному уровню, признана одной из дееспособных европейских структур среди членов Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ). И как следствие – Председатель Счетной палаты С.В.Степашин три года был Президентом ЕВРОСАИ. Сегодня Счетная палата Российской Федерации работает в подкомитете по разработке руководств по финансовому аудиту, подкомитете по стандартам внутреннего контроля, а также еще в 7 рабочих группах двух Комитетов ИНТОСАИ. За деятельность рабочей группы по ключевым национальным индикаторам Счетная палата Российской Федерации является ответственной.

         Однако существуют отдельные проблемные вопросы.

         Первое. Нигде законодательно так и не прописано, что Счетная палата является высшим органом финансового контроля, хотя все Счетные палаты мира являются таковыми в соответствии с Лимской деклораций. Принятие 66 сессией ООН резолюции от 15 марта 2012 года с рекомендациями государствам-членам ООН применять принципы, изложенные в Лимской и Мексиканской декларациях ИНТОСАИ способствует этому положению. С учетом закрепленного в Конституции принципа главенства международного права это дает мощный импульс для активизации работы по приведению национального законодательства о госфинконтроле в соответствии с международными стандартами. Например, в нашем законодательстве пока еще не реализованы такие основополагающие принципы Лимской и Мексиканской деклараций как наделение независимого органа государственного финансового контроля статусом высшего органа и обеспечение его полной независимости от органов исполнительной власти при решении вопроса о его финансировании.

          Второе. Это, конечно, параллелизм и дублирование, которые сегодня существуют на поле контроля за расходованием бюджетных средств. Придание Счетной палате Российской Федерации статуса высшего органа финансового контроля и статуса органа, осуществляющего государственный аудит, разработка и внедрение в практике его методологии может исключить эту проблему.

         Принятие Федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации» обеспечит решение этой проблемы. Необходимость в специальном законе о финансовом контроле могла бы стать неактуальной, если бы в Бюджетный кодекс была внесена глава о финансовом контроле, законодательно регулирующая всю систему государственного аудита.

       Таким  образом, основные пути совершенствования  деятельности счетной палаты- конституционное закрепление за Счетной палатой статуса высшего органа внешнего финансового контроля в Российской Федерации, и, соответственно, распределение сфер ответственности и полномочий между счетной палатой, Министерством финансов России и другими ведомствами.