Роль бюрократии в современном обществе

Взгляды и ценности, образующие "кодекс чести" чиновников, имеют  и свою негативную сторону. Вера чиновников в безусловное превосходство  их профессиональных качеств соседствовала  с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также  к любым формам общественной деятельности, не санкционированным свыше. Подобные установки Вебер обнаруживает в  частности в российской бюрократии начала века, которая презирала непрактичное упрямство, эгоизм и утопические  мечты интеллигенции и органов  самоуправления заодно с "пустословием" прессы, считая, что все это служит препятствием на пути к благосостоянию народа, которого она пыталась добиться сверху, и подрывает уважение к  властям. Определенные ценностные ориентации были свойственны чиновничеству  именно как статусному слою. Типичным для чиновников было желание занять такую должность, которая давала бы жалование, соответствующее социальному  престижу образованного человека, по возможности до конца жизни. Их высшим идеалом была надежная должность, с которой они не могли бы быть смещены, и на которой им было бы гарантировано предсказуемое продвижение по службе. В целом же чиновников отличает стремление утвердить свое право на должность и усилить закрытость статусной группы и свою экономическую безопасность. Как отмечает Вебер, для чиновников как статусного слоя нет ничего более чуждого, чем чувство солидарности с пролетариатом – и для них характерно скорее желание в еще большей степени отделить себя от пролетариата⁸.

Ценности статусной группы, занимающей господствующее положение  в обществе, могут оказывать существенное влияние на другие социальные слои. В этой связи следует отметить, что немецкий социолог весьма негативно  оценивал воздействие бюрократических  жизненных идеалов на общество в  целом. В то же время нельзя утверждать, что его отношение к бюрократическим  ценностям было однозначно отрицательным. Как отмечает М. Масловский, столкнувшись в конце Первой мировой войны  с резкой критикой германской бюрократии, прежде всего со стороны социалистов, Вебер счел необходимым настаивать на незаменимости этических ценностей  чиновничества для управления государством. Согласно Веберу, разрушение "кодекса  чести" чиновников неминуемо привело  бы к снижению эффективности государственного управления и распространению коррупции.

Вебер уделил значительное внимание той роли, которую взгляды  и ценности бюрократии играли в сфере  политики. Его оценка бюрократической  ментальности в данном случае была неоднозначной. По мнению Вебера, качества, которыми обладали чиновники, с одной  стороны, являлись необходимыми для  нормального функционирования государственного аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия не была приспособлена к выполнению некоторых политических задач, а  попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции имели  крайне негативные последствия.

В этой связи следует прежде всего рассмотреть то разграничение, которое Вебер проводил между "чиновником" и "политиком" как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Чиновник должен действовать  в строгом соответствии с формальными  правилами в своей определенной сфере компетенции, никак не выражая  свои личные взгляды и предпочтения. Если чиновник лишь исполняет спущенные сверху распоряжения и инструкции, то политик должен последовательно добиваться осуществления своих собственных целей. При этом он стремится к тому, чтобы в открытой борьбе завоевать сторонников своего политического курса. Действия политического лидера определяются его собственными внутренними убеждениями и теми ценностями, которые он отстаивает. Различия между чиновником и политиком в характере их деятельности обусловливают те качества, которые требуются для каждого из этих двух типов. Так, например, Вебер подчеркивает языковые различия между данными типами. Если чиновника характеризует точная, объективная манера изложения, подходящая для официальных докладов, то политик должен сражаться с помощью слова. Навыки, необходимые в этом случае политику, можно приобрести, занимаясь адвокатской практикой, но никак не в ходе канцелярской работы. Типы "чиновника" и "политика" противоположны и в том, какую ответственность они несут за свои действия. Как подчеркивает Вебер, чиновник, получивший приказание, которое он считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее учреждение настаивает на исполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнить его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению. По мнению Вебера, без такой "нравственной дисциплины и самоотверженности" чиновников аппарат государственного управления не мог бы нормально работать. Чиновник не несет личной ответственности за принятый политический курс. Что же касается политика, он должен рисковать карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи.

Только под влиянием необходимости  брать на себя личную ответственность  могут развиться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых  протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению подобных качеств. Бюрократическая организация действует  в строгом соответствии с формальными  правилами, не допуская какого-либо индивидуального  творчества, но и не требуя от чиновников личной ответственности за последствия  их действий, коль скоро все соответствующие  инструкции точно соблюдены. В подобной ситуации качества, отличающие подлинного политического лидера,  просто не могут развиться. Причина этого  не в каких-то чисто личных особенностях таких людей, а скорее в том, что  они в принципе не способны надлежащим образом исполнять взятую ими  на себя роль. Вебер с сожалением отмечает, что после ухода с политической арены Бисмарка Германией управляли бюрократы, а не политики по призванию. По мнению немецкого социолога, государственные чиновники прекрасно справлялись с различными организационными проблемами, к решению которых они были подготовлены. Но те же самые чиновники были неспособны адекватно оценить чисто политические проблемы. Положение дел, когда важнейшие государственные посты занимали люди, не обладавшие качествами политика, Вебер считал совершенно неприемлемым. Он полагал также, что многие проблемы, с которыми столкнулось германское государство в начале ХХ века, были в значительной мере порождены политически безответственными действиями бюрократии. Например, вину за провалы немецкой внешней политики Вебер возлагал прежде всего на бюрократию.

Таким образом, с точки  зрения Вебера, бюрократия, которая  служит наиболее эффективным орудием  управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения  государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых  для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с  ограничениями, которые не могут  быть преодолены в рамках самой бюрократической  системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции  принятия политических решений расценивалось  им как злоупотребление властью.

Однако бюрократия, которая  формально была подчинена политическому  лидеру, тем не менее могла влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходили за рамки  тех функций, которые им предписывала идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Индивидуальный чиновник прежде всего разделяет общий  интерес всех функционеров в сохранении аппарата и продолжении его рационально  организованного господства. Чиновников отличает также заинтересованность в уменьшении власти и значения любых  неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расширении сферы  влияния самого управленческого  аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно  отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Роль бюрократии в  современном обществе

Повсеместное распространение  бюрократии вызвано тем, что она  оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически  совпадает с распространением бюрократического управления.

Превосходство бюрократии над  иными формами управления обусловлено  главным образом тем, что она  выступает носителем специальных  знаний, которые необходимы для нормального  функционирования любой крупной  организации. Как отмечает Вебер: “Бюрократизация  предоставляет, прежде всего, оптимальную  возможность проведения в жизнь  принципа специализации административных функций в соответствии с чисто  объективными критериями. Управление осуществляется функционерами, которые  обладают специальной подготовкой  и в ходе непрерывной практики развивают свои навыки”⁹.

В новейших работах западных ученых подчеркивается тот факт, что  в американской социологии организаций 40-х-50-х годов использовался лишь один из элементов веберовской концепции  бюрократии. “В анализе организаций  внимание к трудам Вебера в целом  было избирательным. Его масштабным теоретическим построениям давалась в теории организации значительно  более узкая интерпретация”, - отмечает С.Клегг. Необходимо учитывать также, что Вебер, говоря о наивысшей  эффективности бюрократии, сопоставлял  ее с традиционными формами управления, по сравнению с которыми она действительно  являла собой образец эффективности.

К числу социальных последствий  бюрократизации Вебер относит тенденцию  к уравниванию статусных различий, которая проявляется в результате устранения чиновников, управляющих  в силу статусных привилегий и  присвоения административных средств  и полномочий. Вместе с тем необходимость  длительной специальной подготовки для занятия административной должности  вызывает к жизни противоположную  “плутократическую” тенденцию.

Наконец, одним из следствий  бюрократизации оказывается утверждение  в отношениях между людьми духа “формальной  безличности”, когда из официального ведения дел изгоняются все чисто  личные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует  исходя из объективных критериев, а  не личных симпатий и предпочтений. Как пишет Вебер: “Бюрократия  получает тем большее развитие, чем  более она “дегуманизирована” и  чем в большей степени она  достигает устранения из официального ведения дел любви, ненависти  и всех чисто личных, иррациональных и эмоциональных элементов”¹⁰.Чиновник должен исполнять свои обязанности “без гнева и пристрастия”. Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.

Государственную службу Вебер  рассматривает, подобно науке и  политике, как “профессию и призвание” (Beruf). Это находит выражение в  том, что занятие должности требует  длительной специальной подготовки. Не меньшее значение имеет то, что  чиновник возлагает на себя определенные обязательства, связанные с исполнением  его “служебного долга”. Если для  патримониального чиновника было естественным рассматривать свою должность как  источник дохода, то при легальном  господстве первостепенное значение для  чиновника приобретают те цели, осуществлению  которых служит его деятельность.

В легально-рациональной бюрократии верность чиновника служебному долгу  не предполагает личной преданности  по отношению к главе организации, как это имеет место в патримониальных  и феодальных властных структурах. Согласно Веберу, в условиях легального господства деятельность чиновника  подчинена безличным и чисто  функциональным задачам. Однако безличные  цели обычно получают подкрепление со стороны культурных ценностей, воплощенных  в той организации, в которой  действует чиновник, будь то государство, церковь, политическая партия или промышленное предприятие.

Организация может выступать  в некотором роде заменой индивидуального  господина в качестве объекта  преданности. При этом чиновник полностью  зависит от той организации, которой  он служит. Как отмечает Вебер, профессиональный чиновник “привязан к своей деятельности во всем своем экономическом и  идеологическом существовании. В большинстве  случаев он всего лишь винтик непрерывно действующего механизма, который предписывает ему направление движения”¹¹.

Такова в общих чертах идеально-типическая модель рациональной бюрократии и основные следствия, выводимые  из нее Вебером.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Разработанная в “Хозяйстве и обществе” теоретическая модель бюрократии образует тип рациональной бюрократической организации в  социологии Вебера. Для административных структур, приближающихся к данной модели, характерно преобладание формально-правового  начала. Принцип личной преданности, на котором основывается патримониальное  управление, уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется  тип чиновника, который руководствуется  в своей деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и волей монарха.

Однако бюрократия в современном  обществе представляет собой не просто безличный инструмент управления, но также и особую социальную группу со своими собственными взглядами и  ценностными ориентациями. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает  такого положения дел, когда корпоративные  интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга. Тем не менее, анализ типично бюрократических  ценностей в работах Вебера свидетельствует  о том, что бюрократия нередко  действует, исходя из своих собственных  групповых интересов, а не интересов  той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.

В условиях легального господства сохраняется тенденция к бесконтрольному  правлению бюрократии. С точки  зрения Вебера, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют  бюрократическому аппарату под видом  административной беспристрастности  фактически определять направление  государственной политики. Глава  бюрократического аппарата, если только он не обладает достаточной компетентностью  в вопросах управления и не имеет  независимых источников информации, оказывается беспомощным перед  лицом специализированного чиновничества. Вместе с тем отсутствие у чиновников качеств политического лидера приводит к тому, что бюрократический аппарат  оказывается не в состоянии решать чисто политические проблемы.

Понятие “господство чиновников”  Вебер использовал для обозначения  такого политического режима, в котором  функция определения политики оказывается узурпированной бюрократией. “Господство чиновников” представляет собой тенденцию, которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля за деятельностью государственного аппарата. Предельное развитие данной тенденции, как полагал Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные социальные последствия.