Роль бюрократии в современном обществе

         Необходимо отметить, что легальное  господство не имеет какого-либо  ценностного фундамента, представляя  собой чисто “функциональный,  то есть свободный от всяких  содержательных (ценностных) моментов  тип управления”. Само по себе  легальное господство не обладает  в глазах подчиненного ему  населения достаточной легитимностью.  Поэтому Вебер считал, что этот  тип господства должен быть  дополнен традиционными или харизматическими  элементами. Впрочем, в эмпирической  реальности легальное господство  и не существует в чистом  виде, неизменно проявляясь лишь  в сочетании с каким-то иным  типом.

         Легальное господство обладает  рядом отличительных черт, среди  которых Вебер особо выделяет  следующие: 

а) должностные обязанности  исполняются на постоянной основе и  регулируются правилами;                                                                                                                 б) эти обязанности разделены  между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и  санкции;                                                                                                                                                в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;                                                    г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;                                                  д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц; е) должностное лицо не может присвоить свою должность;                                              ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;                                                                  з) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал.

         При легальном господстве с  бюрократическим управленческим  аппаратом лишь глава организации  занимает свое положение в  результате выборов, присвоения  или наследования. Аппарат, которым  он распоряжается, состоит из  чиновников, действующих в соответствии  со следующими принципами:

1) они лично свободны  и подчинены власти только  в том, что касается их безличных  должностных обязанностей;                                                                                      2) они организованы в четко  установленную иерархию должностей;                          3) каждая должность обладает строго  определенной сферой полномочий;                                   4) чиновник занимает должность  на основе добровольного договорного  соглашения;                                                                                                                                       5) кандидаты отбираются на основании  их специальной квалификации  и при этом назначаются на  должность, а не избираются;                                                                        6) вознаграждением служит постоянное  денежное жалование, как правило,  с правом на пенсию;                                                                                                                             7) должность рассматривается как  единственный или, по крайней  мере, основной род занятий занимающего  ее лица;                                                                          8) существует система служебного  продвижения в соответствии со  старшинством или заслугами;                                                                                                       9) чиновник отделен от владения  средствами управления и не  присваивает свою должность;                                                                                                                            10) он подчинен в своей деятельности  жесткой и систематической дисциплине  и контролю.

         С точки зрения Вебера, рациональная  бюрократия не тождественна легальному  господству. С одной стороны, легальное  господство может осуществляться  и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой  стороны, бюрократический административный  аппарат может использоваться  и в тех случаях, когда руководство  не следует принципу легальности.

         Как указывает Вебер, при чистом  типе традиционного господства  в управленческом персонале полностью  отсутствуют такие черты бюрократической  администрации, как четкое определение  сфер полномочий, рациональная иерархия  должностей, назначение на основе  добровольного контракта, специальная  подготовка как условие занятия  должности и постоянное денежное  жалованье⁴.

1.3 Специфические черты  рациональной бюрократии

         Вебер выделил специфические  черты рациональной бюрократической  администрации, проводя сопоставление  современной бюрократии с традиционными  формами управления, в которых  подобные черты полностью отсутствовали  либо были слабо выражены. Без  такого сопоставления признаки  рациональной бюрократии считались  бы чем-то само собой разумеющимся. Но, как продемонстрировал немецкий  социолог, многие отличительные  черты рационального бюрократического  управления носили исторически  уникальный характер.

         Некоторые из этих признаков  впервые проявились в системе  государственного управления в  странах запада. К их числу  относится специализация чиновников  и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: “Конечно, “чиновник”, даже специализировавшийся в  определенной области, издавна  известен различным культурам.  Однако полной зависимости всей  жизни, всех ее политических, технических  и экономических предпосылок  от организации профессионально  подготовленных чиновников не было ни в одной стране, кроме современного запада”⁵.

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком  современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение  чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло  снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что  получение индивидом средств  к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной  дисциплине.

Вебер особо подчеркивает контрактно-договорный характер отношений  между отдельным чиновником и  организацией в современной рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться  экзаменами или удостоверяться соответствующим  дипломом, что в значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую  рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами  и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления.

Кроме того, следует отметить, что бюрократия представляет собой  иерархию чиновников, назначенных на их должности вышестоящими органами. Организация, состоящая из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих  свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить  дисциплине, отличающей подлинную бюрократию.

Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава  организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены  в соответствии с существующими  формальными правилами. Бюрократическую  организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных  знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации.

Как полагал Вебер, бюрократические  организации, в большей или меньшей  степени приближающиеся к чистому  типу, можно обнаружить в самых  различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом  предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии⁶.

1.4 Администрации как часть  рациональной бюрократии. Бюрократия  и общество

Вебер выделил специфические  черты рациональной бюрократической  администрации, проводя сопоставление  современной бюрократии с традиционными  формами управления, в которых  подобные черты полностью отсутствовали  либо были слабо выражены. Некоторые  из этих признаков впервые проявились в системе государственного управления в странах Запада. К их числу  относится, прежде всего, специализация  чиновников и их профессиональная компетентность. Как писал Вебер: "Конечно, "чиновник", даже специализировавшийся в определенной области, издавна известен различным  культурам. Однако полной зависимости  всей жизни, всех ее политических, технических  и экономических предпосылок  от организации профессионально  подготовленных чиновников... не было ни в одной стране, кроме современного Запада"⁷.

Наряду со специализацией чиновников, важным отличительным признаком  современной бюрократии, не существовавшим в прошлом, выступает отделение  чиновника от собственности на средства управления. Такое отделение позволяло  снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что  получение индивидом средств  к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной  дисциплине.

Важным моментом Масловский считает то, что Вебер особо  подчеркивает контрактно-договорный характер отношений между отдельным чиновником и организацией в современной  рациональной бюрократии. Он отмечает также роль образовательной подготовки чиновников, уровень которой должен проверяться экзаменами или удостоверяться соответствующим дипломом, что в  значительной мере определяет рациональный характер бюрократии. С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она  действует в соответствии с четко  сформулированными правилами и  обладает специальными знаниями, которые  применяются ею в процессе управления. Кроме того, следует отметить, что  бюрократия представляет собой иерархию чиновников, назначенных на их должности  вышестоящими органами. Организация, состоящая  из выборных чиновников, не является, согласно Веберу, бюрократической в строгом смысле слова. Таких чиновников, имеющих свой собственный источник легитимности вне организации, невозможно подчинить дисциплине, отличающей подлинную бюрократию. Важной особенностью бюрократического управления является то, что глава организации всегда может быть уверен, что его распоряжения будут переданы по каналам коммуникации и исполнены в соответствии с существующими формальными правилами. Бюрократическую организацию отличает строгая дисциплина. Именно объединение специальных знаний и дисциплины образует основу бюрократической администрации .

Как полагал Вебер, бюрократические  организации, в большей или меньшей  степени приближающиеся к чистому  типу, можно обнаружить в самых  различных сферах жизни современного общества: в аппарате государственного управления и в политических партиях, в университетах и больницах, в армии и на крупном капиталистическом  предприятии. Но наибольшее развитие бюрократизация получает в государстве и массовой политической партии.

Повсеместное распространение  бюрократии вызвано прежде всего  тем, что она оказывается более  эффективной, чем любая другая форма  управления. Все это делает бюрократию совершенно незаменимой в современном  обществе. Развитие современных форм организации, как считает Вебер, практически совпадает с распространением бюрократического управления. Превосходство  бюрократии над иными формами  управления обусловлено главным  образом тем, что она выступает  носителем специальных знаний, которые  необходимы для нормального функционирования любой крупной организации. В "Хозяйстве  и обществе" Вебер подчёркивает, что бюрократизация предоставляет, прежде всего, оптимальную возможность  проведения в жизнь принципа специализации  административных функций в соответствии с чисто объективными критериями, а собственно управление осуществляется функционерами, которые обладают специальной  подготовкой и в ходе непрерывной  практики развивают свои навыки.

С точки зрения Вебера, современная  бюрократия, подобно чиновничеству  прошлых эпох, образует особую статусную  группу, занимающую привилегированное  положение в обществе. Этому нисколько  не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. Вебер утверждает, что осознание чиновником своего высокого статуса не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение. Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.

Хотя рациональная бюрократия неизменно функционирует в соответствии с объективно установленными правовыми  нормами, которые определяют пределы  компетенции органов управления, внутри этих пределов перед чиновниками  открывается некоторая свобода  маневра. В конечном счете, высшим принципом, служащим ориентиром всей деятельности государственных чиновников, выступает  идея интересов государства. По мнению Вебера, понятие интересов государства  всегда является довольно-таки расплывчатым, что дает возможность руководствующимся  этой абстрактной идеей чиновникам во многих случаях действовать по собственному усмотрению.