В более узком
смысле местное самоуправление,
можно разделить на собственно
самоуправление и собственно
управление, т. е. администрирование.
Органами самоуправления в этом
смысле будут лишь непосредственно
избираемые гражданами органы
и должностные лица. Органы муниципального
управления (администрирования) –
это исполнительные органы, назначенные
органами самоуправления должностные
лица (в том числе муниципальные
служащие – управленцы).
Существует несколько
различных взглядов на суть
местного, управления. Традиционными
оппонентами являются сторонники
двух крупных теорий – общественной
и государственной.
Общественная
теория местного самоуправления
возникла в связи с борьбой
против королевского абсолютизма
и засилья чиновников. Сначала
в городах, а затем в сельских
поселениях и других административно-территориальных
единицах население отстояло
право создавать свои выборные
органы, которые управляли местными
делами. Первоначально это оформлялось
хартиями, даруемыми монархами городам.
Затем территориальные коллективы
стали принимать свои уставы,
став муниципальными образованиями
наряду с городами. Муниципальные
образования имеют свой бюджет,
свою собственность, содержат
за свой счет подчиненных им
служащих. Что же касается вопросов
государственного значения, то общественная
теория исходила из того, что
их решают назначенные государственные
служащие, не подчиненные местному
самоуправлению.
Государственная
теория местного самоуправления
исходит из того, что местное
самоуправление в конечном счете
– часть целостного управления
обществом. Основы местного самоуправления
определяются законом. Поэтому
сторонники этой, теории считают,
что местное самоуправление –
продолжение государственной власти,
а органы и должностные лица местного
самоуправления – «агенты» государственной
власти на местах.
Обе теории
имеют свои достоинства и недостатки.
Первая отстаивает демократические
начала местного самоуправления,
вторая отражает фактическую
зависимость органов местного
самоуправления от государства,
контроль над деятельностью местного
самоуправления со стороны назначенных
на места государственных чиновников.
Она учитывает также создание
на местах управлений и отделов
министерств (не во всех территориальных
единицах). Юридически управленческие
органы местного самоуправления,
должностные лица не подчинены
управлениям и отделам министерств
на местах, но с ними согласовываются
некоторые мероприятия (организация
муниципальной полиции, противопожарная
охрана и др.).
Таким образом,
управление на местах сочетает
и общественные, и государственные
элементы, последние имеются и
в местном самоуправлении.
2. Принципы местного самоуправления
Принципы представляют
собой основополагающие подходы,
задающие общие параметры местного
самоуправления. Они обеспечивают
необходимую меру единства местного
самоуправления в масштабах РФ.
Принципы местного
самоуправления:
1) местное самоуправление
признается и гарантируется Конституцией
РФ. Истоки этого принципа коренятся
в весьма распространенной в
теории конституционного и муниципального
права точке зрения, согласно
которой государство не учреждает
местное самоуправление, а лишь
признает его существование. Признавая
местное самоуправление, государство
считается с его традициями, демонстрирует
ему свое расположение, ведь местные
институты власти исторически
много старше государственных.
Российская Федерация
в полной мере разделяет требования
Европейского Сообщества, наделяя
местное самоуправление высоким
статусом одной из основ конституционного
строя страны. Местное самоуправление
снабжено важнейшей характеристикой
формы отправления народом своей власти.
Этого более чем достаточно, чтобы уяснить
истину: местное самоуправление – непременный
спутник демократической России. Знакомство
с Конституцией РФ способно убедить любого,
что принцип местного самоуправления
получил самое развернутое закрепление:
отдельная глава, несколько самостоятельных
статей в других важнейших главах основного
закона.
Оно поддерживается
развернутой системой гарантий:
правовых, организационных, финансово-экономических.
Некоторые из гарантий получили
конституционное закрепление: право
на судебную защиту, на компенсацию
дополнительных расходов, возникших
в результате решений, принятых
органами государственной власти,
запрет на ограничение прав
местного самоуправления (ст. 133 Конституции
РФ);
2) принцип самостоятельности
местного самоуправления реализуется
посредством широкого набора
специальных юридических средств,
в совокупности дающих представление
об этом качестве муниципальной
власти.
Местное самоуправление
наделено собственной компетенцией,
состоящей из предметов ведения
и полномочий по их решению.
Самостоятельность муниципальных
органов небезгранична, она имеет
рамки, обусловленные ст. 12 Конституции
РФ: самостоятельность допустима
лишь в пределах полномочий
местного самоуправления.
Принцип самостоятельности
опирается на права муниципальных
образований по владению, пользованию
и распоряжению муниципальной
собственностью, формированию и
исполнению местных бюджетов, ведению
местного хозяйства, сообразуясь
при этом с потребностями и
ресурсами территории. Муниципальным
органам как властным учреждениям
присуще издание правовых актов,
обязательных в границах муниципальных
образований. Российское законодательство
учитывает данное обстоятельство
и обязывает физических и юридических
лиц подчиняться решениям местных
органов, решениям, появившимся путем
прямого волеизъявления, при условии их
принятия в пределах полномочий местного
самоуправления;
3) принцип независимости
органов местного самоуправления
– самый спорный из всех. Тем
не менее он остается неуязвимым
в силу своей конституционности:
в ст. 12 Конституции РФ закреплено,
что органы местного самоуправления
не входят в систему органов
государственной власти.
При всем разнообразии
критических суждений модель
местного самоуправления сохраняет
действие в РФ;
4) ответственность
местного самоуправления как
принцип его деятельности реализуется
в различных предусмотренных
законодательством формах: перед
населением конкретного муниципального
образования, государством, физическими
и юридическими лицами. Ответственность
перед населением наступает в
результате утраты его доверия.
Основания и порядок решения
этого вопроса определяются уставами
муниципальных образований;
5) недопустимость
образования органов местного
самоуправления и назначения
должностных лиц местного самоуправления
органами и должностными лицами
государственной власти – принцип,
отражающий сущность местного
самоуправления.
Государственные
органы в лице избирательных
комиссий субъектов Федерации
оказывают существенное влияние
на порядок формирования избирательных
комиссий муниципальных образований.
Это тоже канал проникновения
государства в сферу организационного
становления местного самоуправления.
Таким образом,
указанный принцип подвергся
хотя и ограниченной, но существенной
корректировке, что лишает возможности
признать его;
6) принцип судебной
защиты местного самоуправления
служит одновременно гарантией
от необоснованного воздействия
государственной власти. Субъективное
мнение, например, губернатора о
нецелесообразности муниципального
правового акта не может служить
основанием для его отмены. Доказывать
его ненужность или тем более незаконность
придется в судебном порядке.
Этот принцип
имеет еще одно более широкое
толкование. Граждане, проживающие
в муниципальном образовании,
органы и должностные лица
местного самоуправления вправе
предъявлять в суд иски о
признании недействительными актов
органов государственной власти,
нарушающих права местного самоуправления.
Вместе с тем
реализация принципа судебной
защиты прав местного самоуправления,
по мнению многих, имеет один
существенный изъян. Дело в
том, что органы муниципальной
власти не наделены правом
обращения в Конституционный
Суд РФ ни с жалобой, ни
с запросом либо ходатайством.
3. Правовые основы местного
самоуправления
Будучи властью
особого рода, местное самоуправление
опирается на определенные основы:
правовую, территориальную и финансово-экономическую.
Правовое регулирование
местного самоуправления в России
относится к предметам ведения
субъектов Федерации. К совместному
ведению Федерации и субъектов
РФ относится лишь установление
общих принципов системы местного
самоуправления (п. «и» ст. 7 Конституции
РФ). В соответствии с этим Федерация
вправе издавать законы об
общих принципах местного самоуправления
и делает это детально. Местное
самоуправление регулируется законами
субъектов РФ и уставами самих
муниципальных образовании.
Правовое регулирование
не ограничивается принципами. Правовая
основа местного самоуправления
– это совокупность различных
нормативных правовых актов и
отдельных правовых норм, регулирующих
вопросы местного самоуправления.
В состав правовой
основы местного самоуправления
в России входят прежде всего
некоторые международно-правовые
нормы, содержащиеся в актах
международного права. Это общепризнанные
принципы и нормы международного
права, а также международные договоры,
ратифицированные государством. Россия
ратифицировала многие такие договоры,
присоединившись к ним. Важнейшим из них
для местного самоуправления является
Европейская хартия местного самоуправления
1985 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых
российским законодательством: признание
местного самоуправления одной из важнейших
основ демократического общества, запрет
на ограничение компетенции органов местного
самоуправления, не иначе как на основе
закона, изменение территориальных границ
местного самоуправления только на основе
консультации с населением или путем референдума,
право на судебную защиту местного самоуправления,
право органов местного самоуправления
объединяться с другими органами местного
самоуправления и вступать в Международную
ассоциацию органов местного самоуправления
и др.
В состав правовой
основы местного самоуправления
в России входят также положения,
содержащиеся в других правовых
актах: в Конституции РФ (ст. 12,
гл. 8 и др.); основных законах (конституциях,
уставах) субъектов РФ; рамочных
федеральных законах (об общих
принципах организации местного
самоуправления, 2003 г.); федеральных
законах; указах Президента РФ
(например, об утверждении основных
положений государственной политики
в области развития местного
самоуправления, 1999 г.); постановлениях
Правительства РФ (например, о ведении
государственного реестра муниципальных
образований Российской Федерации,
2005 г.); постановлениях Конституционного
Суда РФ; уставах муниципальных
образований; некоторых других
правовых актах конкретного муниципального
образования.
В состав правовой
основы местного самоуправления
могут входить положения федеральных
правовых актов и актов субъектов
РФ, которые в целом относятся
к другим областям регулирования,
но включают те или иные
нормы, затрагивающие вопросы
местного самоуправления.
Особое место
среди источников муниципального
права занимают уставы муниципальных
образований и Европейская хартия
местного самоуправления 1985 г. Устав
– это учредительный документ
муниципального образования, имеющий
для данного образования всеобъемлющий
характер, являющийся основой муниципального
нормотворчества и характеризующийся
особым (усложненным) порядком принятия
и изменения.
Европейская хартия
местного самоуправления – международный
документ, но она в 1998 г. ратифицирована
Россией (утверждена для себя)
и таким образом стала в
России источником внутреннего
права.
При регулировании
полномочий органов муниципальных
образований используется принцип
субсидиарности, в применении к
разграничению предметов ведения
государства и государственных
образований, с одной стороны,
и муниципальных образований
– с другой. Он означает, что
вопросы, которые можно решать
на низшем уровне, не следует
передавать на верхний уровень,
муниципальным органам передаются
задачи, с которыми не могут
справиться объединения граждан
путем использования самоорганизации,
других форм непосредственной
демократии. Есть и иные толкования
принципа субсидиарности. Они имеют
свои особенности (например, в
конституционном и международном
праве, когда акцент делается
на содействии, поддержке при
решении общих задач, если только
такому содействию не препятствует
Конституция и не возражает
та ветвь власти, которой содействие
оказывается).