ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие, природа
и сущность государственного управления
1. Понятие государственного
управления
Управление по общепризнанному,
вошедшему в энциклопедические
словари определению является функцией
сложных организованных систем любой
природы (технических, биологических,
экологических, социальных), обеспечивающей
сохранение их структуры (внутренней организации),
поддержание режима функционирования,
направленного на реализацию их программных
целей. По своему содержанию это постоянный
целенаправленный процесс воздействия
субъекта на объект через соответствующий
механизм управления.
Объектами управления могут
быть вещи (управление вещами), явления
и процессы (управление процессами),
люди (управление людьми), а субъектом
управления всегда выступает человек
(оператор, распорядитель, руководитель
и т. д.) или коллективное образование
– администрация (дирекция, руководство,
командование и т. д.). При всем многообразии
суть любой разновидности управления
состоит в направлении и согласовании
(координации) действий участников процессов,
явлений, подчинении их целенаправленной
воле управляющего субъекта.
С категорией
управления тесно связано понятие
«организация». Этот термин (от
древнегреч. organizo – «сообщаю стройный
вид, устраиваю») многозначен, но
чаще всего им обозначают коллектив
людей, осуществляющих совместную
деятельность для достижения
общей цели, или некоторые действия,
упорядочивающие, приводящие в
систему объекты материального
или духовного мира. В процессе
и в результате этих действий
складывается особый вид социальной
связи между людьми – организационные
общественные отношения. Применительно
к социальным процессам и взаимоотношениям
людей понятие организации по
своему объему шире понятия
управления, потому что как вид
целенаправленной деятельности
управление – лишь наиболее
часто проявляющаяся разновидность
организующих, т. е. упорядочивающих
начал, наряду с такими, например,
формами организующей социальной деятельности,
как обучение, воспитание.
В процессе
же управления (как одного из
специфических видов социальных
взаимоотношений субъекта с объектом)
соотношение этих понятий таково:
сущность управления состоит
в практической организации деятельности
управляемых объектов при выполнении
ими поставленных задач, а сама
эта практическая организация
суть неотъемлемое свойство управления.
Следовательно, организация является
атрибутом управления, внутренне
присущим ему свойством.
Социальное управление
– это управление многочисленными
и разнообразными социальными
процессами, протекающими в человеческих
общностях: племени, роде, семье,
различного рода общественных
объединениях людей, наконец,
в государстве как самой широкой
и сложной устойчивой человеческой
общности. Социальное управление
– сложное общественно-историческое
явление. Общественное потому, что
управление – необходимое и
непреложное условие совместной
деятельности людей, необходимый
ее элемент. Исторической же
категорией социальное управление
является потому, что по мере
развития общества изменяются
задачи, характер, формы, методы, круг
лиц, осуществляющих управление,
хотя само по себе оно всегда
остается необходимым атрибутом
жизнедеятельности любого общества
на всех этапах его исторического
развития.
Предпосылкой
и одновременно движущей силой
процесса социального управления
выступает власть. Общеизвестно, что
власть как социальное явление
и неотъемлемое свойство человеческого
сообщества служит инструментом
организации данного социума,
регулятором складывающихся в
нем общественных отношений. В
современных условиях ныне действующей
Конституции РФ в системе управления
всеми делами общества и государства
можно выделить три основные
разновидности социального управления:
общественное, муниципальное и государственное.
Общественное управление
осуществляется внутри и в рамках
различного рода объединений граждан
руководящими органами, создаваемыми
ими на принципах самоуправления
в соответствии с уставами, на основе
локально-правового регулирования,
дополняемого государственным административно-правовым
регулированием, строго определенным
законом, которое связано с государственной
регистрацией объединений, надзором и
контролем за их деятельностью.
Муниципальное
управление выступает в виде
местного самоуправления, действующего
в качестве публичной власти,
наиболее приближенной к населению
и обеспечивающей защиту интересов
граждан, основанных на совместном
их проживании на определенной
территории. Устанавливая конституционную
модель местного самоуправления
в России и его роль в
формировании демократического
государства и гражданского общества,
законодательство достаточно четко
определяет как собственные предметы
ведения местного самоуправления,
так и полномочия органов государственной
власти Российской Федерации
и ее субъектов в области
местного самоуправления.
Государственное
управление как форма реализации
прерогатив государства его органами
и должностными лицами в общей
системе социального публичного
управления является основной
сферой действия и применения
норм административного права.
В узком организационном, административно-правовом
смысле под государственным управлением
понимают лишь один специфический
вид государственной деятельности,
связанной с реализацией исполнительной
государственной власти как одной
из ветвей государственной власти,
которая осуществляется системой
специальных государственных органов
исполнительной власти или органов
государственного управления.
В широком же
смысле государственным управлением
именуют деятельность любых государственных
органов всех ветвей государственной
власти, поскольку общей целью
и содержанием деятельности как
всего государства в целом, так и любых
его органов является определенное упорядочение
общественных отношений.
2. Сущность государственного
управления
Все виды государственной
деятельности по их месту в
системе реализации государственной
власти, содержанию и формам выражения
можно разделить на три группы.
Родовые консолидированные
формы государственной деятельности,
осуществляемые государственными
органами законодательной, исполнительной
и судебной власти, принято именовать
ветвями государственной власти.
По своему внутреннему содержанию
деятельность органов каждой
из этих трех ветвей власти
является сложной и консолидированной,
так как включает в себя
несколько форм, но лишь одна
из которых есть главная и
определяющая. Так, для представительных
(законодательных) органов власти
главным и определяющим видом
их деятельности является законодательная,
хотя Федеральное Собрание осуществляет
свою деятельность и в иных
видах, таких как импичмент,
объявление амнистии, участие в
решении кадровых вопросов о
назначении на должность и
освобождении от должности некоторых
высших должностных лиц государства.
Точно так же для органов
исполнительной власти основной
и определяющий вид деятельности
– управленческая исполнительно-распорядительная
деятельность, хотя они осуществляют
и другие виды государственной
деятельности: представительскую деятельность
РФ в иностранных государствах,
различные формы участия в
законотворческой деятельности, разработке
доктрин внешней и внутренней
политики.
Видовые специализированные
формы государственной деятельности
являются производными от трех
родовых ветвей государственной
власти. К ним относятся, например,
реализация прокурорской власти,
деятельность Счетной палаты, Уполномоченного
по правам человека и его
аппарата, органов Центризбиркома
и некоторых других звеньев
системы государственного аппарата.
Осуществляемые этими органами специализированные
виды государственной деятельности также
предусмотрены в действующей Конституции
РФ и в деталях регулируются специальными
федеральными законами.
Функциональные
формы государственной деятельности,
содержанием которых являются
специфические функции различных
правоохранительных и иных государственных
органов, осуществляющих следствие,
дознание, оперативно-розыскную деятельность,
а также многочисленные и разнообразные
специальные исполнительные, контрольные,
разрешительные, регулирующие и
другие функции в установленных
сферах ведения.
Организацию всех
вышеназванных видов государственной
деятельности сопровождает, обеспечивает
или обслуживает организационная
управленческая деятельность, что
усложняет полное определение
предмета административного права,
рассматриваемого в следующей
главе.
Государственное
управление как основная, определяющая
форма реализации исполнительной
власти и вид государственной
деятельности имеет ряд признаков.
Главный из них, отражающий
суть и социальное предназначение
государственного управления, заключается
в практически организующем характере
этого вида государственной деятельности.
Предназначение государственного
управления состоит в желании,
умении и способности органов
исполнительной власти организовать
практическое исполнение общих
предписаний и норм федеральных
органов и субъектов Федерации,
указов Президента РФ, а также
актов руководителей субъектов
Федерации, указов Президента
РФ.
Второй признак
государственного управления –
его непрерывный и циклический
характер, что объективно обусловлено
непрерывностью общественного производства
и потребления в самом широком
смысле этого слова. Все другие
виды государственной деятельности,
связанные с реализацией законодательной,
судебной, прокурорской и других
разновидностей государственной
власти, носят прерывистый характер,
тогда как государственное управление
осуществляется постоянно, непрерывно.
Завершается один цикл управленческого
процесса, начинается, продолжается и
завершается другой.
Третьим признаком
государственного управления является
исполнительно-распорядительный характер
этого вида государственной деятельности.
Этот признак отражает особенности
исполнительской деятельности органов
государственного управления и
их должностных лиц по практической
реализации общих требований
и предписаний законов и актов
президентской власти.
Органы государственного
управления исполняют требования
законов и других общих предписаний
президентской и правительственной
власти через систему исполнительно-распорядительных
управленческих действий, которые
выражаются в принимаемых ими
административно-правовых актах
и организационно-исполнительских
действиях. Они исполняют законы,
распоряжаясь.
3. Ведущие школы и направления
в теории государственного управления
Большинство современных
исследователей считают, что именно
с появлением работ В. Вильсона,
Ф. Гуднау, М. Вебера можно говорить
о начале первого этапа в
развитии теории государственного
управления как самостоятельного
научного направления.
Хронологические
рамки данного этапа условно
можно определить с 1880 по 1920 гг.
Начиная с 1900
г. изучение государственного
администрирования становится частью
учебных программ в ведущих
университетах США и Западной
Европы. В 1916 г. в Вашингтоне
Роберт Брукингс учредил первый
институт правительственных исследований
(InstituteofGovernmentResearch). Целью этой научно-исследовательской
организации стала выработка
системного аналитического подхода
к государственной деятельности.
Аналогичные исследовательские
центры и институты стали появляться
в Европе в 1920-1930-е гг.
Второй этап
в развитии теории государственного
управления продолжался с 1920 по
1950-е гг. Особенно большие успехи
в эти годы сделали американцы,
что объясняется рядом причин.
В отличие от европейских стран
в США высшие учебные заведения
уже в тот период пользовались
большой свободой в составлении
учебных программ и выборе
преподавателей. Они имели возможность
экспериментировать, широко вводить
новые курсы, одним из которых
был курс теории административно-государственного
управления, что способствовало
развитию и распространению новой
науки.
Напротив, в Европе
(особенно во Франции, Великобритании)
система обучения в те годы
была излишне централизована, единообразие
являлось правилом. Французский
политолог Ж. Стейцель пишет:
«Развитие отрасли науки, прежде
всего, процесс социальный; для
этого развития необходима определенная
подготовленность известных слоев
интеллигенции, преодоление противодействия,
возникающего в силу простого
существования других, уже сформировавшихся
отраслей, с которыми новорожденная
в будущем, возможно, станет конкурировать».