Государственная служба как объект социологического исследования

Д. Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм.

Существует выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления). Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. С точки зрения организации и функционирования государственной службы ее принципы можно разделить на две группы: принципы организации государственной службы; принципы ее практического функционирования. Государственный служащий обязан осуществлять отраслевые и конкретно-институционные принципы осуществлять все свои действия только в пределах компетенции государственного органа, в котором он занимает государственную должность, и в соответствии с законодательством РФ; в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с должностными обязанностями. Отказ или уклонение от действий, предписанных федеральными законами, влечет установленную законом ответственность государственных служащих12.

В структуру принципа верховенства Конституции и законов входят принцип верности государственных служащих государству при осуществлении служебных обязанностей и принцип доверия служащим со стороны, как государства, так и граждан; также важное значение приобретает и соразмерность в государственном управлении, т.е. соответствие применяемых в управлении средств, способов и методов задачам и целям управления.

Основным социальным принципом является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важным является требование закона, чтобы государственные служащие, прежде всего, признавали права и свободы человека и гражданина. Признание государственным служащим этих прав и свобод влечет за собой его обязанность соблюдать и защищать их, то есть делать все возможное для реализации гражданином принадлежащих ему прав и свобод. В конечном счете, данный принцип определяет главный смысл и сущность деятельности государственных служащих. Принцип равного отступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Закрепленное в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ положение соответствует п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966т. (вступил в силу 23 марта 1976 г.), в соответствии, с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая дискриминация по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Все принципы государственной службы тесно взаимосвязаны и призваны действовать в системе: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов. Принципы государственной службы являются важнейшей основой разработки и реализации государственной социальной политики.

Структурно управленческое воздействие социального института государственной службы на социальные процессы регионального развития имеет различные основания.

Так, по своему содержанию они различаются как финансово-экономические, кадровые, трудовые, психологические, правовые, организационно-управленческие. По своей сложности, механизмы управленческого воздействия представляются как малосложные (однофакторные, одноуровневые), многосложные (комплексные), многоуровневые системные (национальные, глобальные). Сложность управленческого воздействия определяется также необходимым временем для их разрешения. По этому параметру управленческое воздействие можно подразделить на текущее (оперативное), ближне и дальнесрочное, стратегическое. С позиции необходимых средств и источников для своего разрешения управление социальными процессами подразделяется на те, для разрешения которых достаточно местных (региональных) средств и усилий, и на те, для которых необходимо то или иное участие федерального Центра.

Управление тем самым направлено, прежде всего, на регулирование взаимоотношений, при этом оно должно рассматриваться как определенным образом спланированная и направленная на решение конкретных задач организационного управления социальным процессом и обеспеченная специальным инструментарием деятельность органов управления. При чем важным моментом является прогнозирование последствий управляющих воздействий на отношения между людьми, если они отнесены в будущее.

Отсюда интерес общества не только к определенным процессам, их протеканию, но и возможности воздействия на них. Среди социально-психологических аспектов управления социальными процессами важным представляются такие как, организация межличностной и деловой коммуникаций, мотивированность других, формирование команды, активное использование коммуникативных технологий, учет социо-культурного базиса этих процессов, неконфликтное поведение, снижение психологической напряженности, переключение внимания на новые виды и формы активности.

Управления социальными процессами тем эффективнее, чем полнее учтены мотивационные факторы, включающие мотивацию участия либо неучастия в них. Специфика проявляется как в особенностях структурно-иерархических характеристик мотивационной сферы, так и в содержании самих мотивов. Нельзя обойти вниманием ценностные ориентации, связанные с наличием ценностей как духовных, так и общественных. Они в значительной мере отражают отношение к социальным процессам, их оценку и направленность. Достаточно отметить, что эффективность социальных процессов зависит от системы ценностей в обществе, а также ценностей, составляющих мотивационное ядро личности. Индивидуальная система ценностей определяет позицию личности по отношению к социальным процессам. Учет их должен быть неотъемлемой частью управления, реализуемого в деятельности социального института. В деятельности социального института государственной службы, с учетом повышенного внимания к личностному фактору социальных процессов регионального развития, возникает объективная необходимость следующих управленческих функций: нормативных, оценочных, адаптивных, коммуникативных, прогностических, регулятивных и инновационных.

2.2. Специфические требования к государственному аппарату и его работникам

Управленческая деятельность государственных служащих как субъектов права, реализующих функции и полномочия государственных органов, достаточно четко регламентируется формальным образом посредством нормативно-правовых актов. Однако правовые нормы регулируют лишь важнейшие процедуры и операции этой деятельности. За их рамками остается все многообразие взаимоотношений государственных служащих с государством, обществом, между собой, многочисленные коллизии, возникающие в процессе их деятельности и не поддающиеся правовому регулированию. Чем выше квалификация и статус должностного лица, тем менее стандартизированным становится процесс решения неповторяющихся, оригинальных задач, тем шире оказывается возможность выбора варианта действия, личного усмотрения. А это уже поле действия социальных норм - норм нравственности и морали, регулирующая роль которых становится сегодня важным фактором повышения эффективности и авторитета государственной службы13.

Рост социальной значимости этического момента в деятельности государственных служащих современной России обусловлен многими причинами политического, экономического и социального характера. Кардинальная ломка социально-политической системы, экономических отношений, крушение прежних и мучительные поиски новых идеалов создают множество нестандартных ситуаций, которые не регулируются правовыми нормами ввиду их отсутствия или устаревания. От профессионализма и в не меньшей степени от уровня нравственности государственных служащих как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества.

Этические требования к государственному служащему: основные принципы, нормы, качества. Этика государственной службы как один из видов профессиональной этики представляет собой кодекс поведения, предписывающий определенный тип человеческих взаимоотношений, который представляется оптимальным с точки зрения исполнения государственными служащими их профессиональной деятельности, а также социально-философское истолкование культурно-гуманистического назначения этой профессии. Кодекс поведения включает основные принципы и нормы, в наиболее общей форме выражающие моральные требования к нравственной сущности государственного служащего, назначению его деятельности, к характеру его взаимоотношений с государством, доверенным лицом которого он выступает, с обществом, «слугой» которого он является, обеспечивая взаимодействие между государством и его гражданами.

Следует особенно подчеркнуть, что профессиональные моральные нормы находятся в тесном единстве с общей моральной системой. Всякие попытки пренебречь этой связью неминуемо завершаются подменой профессиональных моральных требований организационными установками, дисциплинарными инструкциями.

Этические принципы выступают в качестве императивов и служат обычно основанием для более частных этических норм, предписывающих, какие конкретно поступки человек должен или не должен совершать.

Принципы законности, справедливости, гуманизма, неподкупности и ответственности составляют основу нравственной оценки деятельности государственных служащих. Они включены в этические кодексы государственных служащих многих стран, выражая существо требований к нравственному содержанию деятельности как всего института государственной службы, так и каждого чиновника, определяя жизнеспособность и характер реального функционирования этого института. Нарушение принципов влечет за собой проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности14. Они обнаруживаются в деятельности неформальных групп в структуре государственного аппарата, замыкающихся на свои, узко корпоративные цели и интересы, основывающих взаимоотношения своих членов и их поведение на этических принципах, вступающих в противоречие с моралью общества, организации. В данном случае мы имеем дело с «корпоративной» этикой.

Следование принципам «корпоративной» этики превращает должность в самоцель, толкает чиновников к использованию в корыстных интересах находящихся в их распоряжении средств. Эта деформация морального сознания выражается в безразличии чиновников к социальному смыслу, назначению и социальным последствиям своей служебной деятельности, подмене общих государственных интересов корпоративными, ведомственными, а иногда и личными, порождает бездушное отношение к людям. Тем самым наносится урон авторитету государства, разрушается связь между должностными лицами и гражданами, блокируется развитие позитивных качеств государственного служащего, который оказывается в ситуации, чреватой утратой истинных ценностей и моральной дезориентацией его личности. Корпоративная среда, ориентированная лишь на свои цели и интересы, вовлекает в свою орбиту и тех, кто, придя в аппарат, придерживался иных ценностей и этических норм. Тем самым им наносится значительный нравственный ущерб15.

Социальная защищенность общества и каждого его члена, доверие к государству, его органам и полномочным представителям в лице государственных служащих могут покоиться только на неукоснительном соблюдении каждым должностным лицом законности и следовании общим этическим принципам и нормам. Преодоление проявлений корпоративной этики лежит в правовой, организационной, кадровой и морально-психологической плоскости решения проблем.

Правовой аспект предусматривает необходимость скорейшего принятия недостающих нормативно-правовых актов, в том числе закона о коррупции, а также выработку организационных механизмов реализации этих актов (например, создание специальной службы налоговых расследований, регламентация процедуры отбора и назначения кандидатов на определенные должности, относящиеся к «зоне повышенного риска» в связи с коррупцией).

Организационный аспект включает централизацию мероприятий по борьбе с коррупцией и взяточничеством, организацию жесткого контроля (внутреннего и внешнего, со стороны государства и общества), определение «зон повышенного риска» нарушений этики государственной службы, обеспечение гласности, публичности ее деятельности, широкой и правдивой информации населения о фактах нарушений этики в государственной службе и реальных мерах по их устранению и предупреждению, придание показательного характера мерам исключения выявленных фактов, гласный отчет каждого чиновника о своих действиях.

Кадровый аспект предупредительных мер предполагает обязательное включение в программы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих курса этики государственной службы и этикета деловых отношений. Высокие нравственные качества и безупречная репутация должны стать обязательным условием при замещении государственной должности и продвижении по службе. Коррумпированный служащий не имеет права продолжать выполнение служебных обязанностей. Необходима также выработка конкретных мер наказания за этические проступки, действия, включая меры административного, материального и морального порядка. Необходимы скорейшая разработка этического кодекса государственных служащих, создание в государственных органах общественных комитетов по этике.

Борьба с проявлениями безнравственности должностных лиц отвечает социальным ожиданиям граждан и требует от властей жестких и эффективных мер по их преодолению и предупреждению16.

Лучшие гарантии против злоупотреблений властью и иных служебно этических нарушений - личные достоинства и высокий моральный облик руководителя. Не внешний контроль, а прежде всего внутренняя мотивация должна стать ведущим стимулом в моральном выборе государственного служащего. В этом - залог восстановления и формирования положительного имиджа государственной службы, доверия граждан к государству и его аппарату.

Государственная служба предъявляет к личности государственного служащего разнообразные требования в зависимости от занимаемой должности, характера и содержания выполняемой им работы. Это довольно широкий набор нравственных качеств, норм и принципов морали, из которых складывается этический уровень служащего, его нравственная культура.