Прокурорский надзор

3. Прокурорский надзор его цели и задачи

В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового  соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением  законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует  на своем уровне. Прокурор области  надзирает за исполнением законов  областными органами законодательной  и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов  краевыми органами государственной  власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым  судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением  законов законодательными и исполнительными  органами этой республики, а также  министерствами и ведомствами, иными  государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами  РФ, их структурными подразделениями).

Между тем правовое положение  городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.

1. Городские прокуратуры,  приравненные к районным, учреждаются  в небольших по численности  населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением  законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения  и всеми учреждениями, предприятиями,  организациями, расположенными на  территории города.

2. Городские прокуратуры,  выполняющие смешанные функции,  создаются в средних по численности  населения городах с районным  делением. Они действуют как бы  в двух лицах: как городские  и как районные. За каждой закрепляется  один из районов для осуществления  надзора за соблюдением законности  всеми органами управления районного  значения. Кроме того, они надзирают  за исполнением законов всеми  органами городского значения.

3. Прокуратуры, действующие  только как городские, образуются  в крупных городах с районным  делением. К их компетенции относится  надзор за исполнением законов  органами управления городского  значения и руководство распложенными  в городе районными прокуратурами. 

4. Городские прокуратуры,  приравненные к областным, краевым,  располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов  РФ. Это прокуратуры особо крупных  городов, таких как Москва, Санкт-Петербург. 

На разграничение надзорных  функций между вышестоящими и  нижестоящими прокуратурами влияют и органы управления различных сложных  по своей структуре общественных организаций. К ним относятся  профсоюзы, потребительские кооперативы  и др. Там есть управленческие органы разных уровней: районные, городские, областные, краевые, республиканские (например, районный, городской, областной комитет профсоюза и т.д.). Потребительская кооперация также управляется органами разного уровня: районными, городскими, областными, краевыми потребительскими союзами. Соответственно надзор за исполнением ими законов осуществляют прокуроры разных уровней. За районными комитетами, союзами надзирают районные прокуроры; за областными, краевыми - прокуроры областей, краев и т. д.

Принцип правового соответствия оказывает влияние и на разграничение  полномочий по реагированию на нарушения  законности. Прокурор должен направлять свои протесты, представления тем  органам власти и управления, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Если тот или  иной орган ему не поднадзорен, следует  обратиться к вышестоящему прокурору  с просьбой о принятии соответствующих  мер. Это нашло четкое закрепление  в указании Генерального прокурора  РФ «Об участии прокуроров в гражданском  и арбитражном судопроизводствах» от 16 ноября 1992 г., ³где говорится, что правом на обращение с иском в областной, краевой арбитражный суд располагают прокуроры области, края. Прокуроры района, города такого полномочия не имеют. При выявлении ими нарушений законности, устранение которых подведомственно областному, краевому арбитражному суду, они обращаются к вышестоящему прокурору с предложением направить иск в арбитражный орган. При этом должны быть представлены все необходимые материалы, подтверждающие обстоятельства правонарушения.

Приравнивание прокурора  к сторонам, третьим лицам коснулось  и возможности его участия  в заседании кассационного суда. По действующему гражданскому процессуальному  законодательству все лица, участвующие  в деле, вправе участвовать в рассмотрении тем же судом поданных жалоб и  принесенных протестов, давать объяснения, приводить доводы, высказывать свои соображения по поводу законности или  обоснованности проверяемых решений, определений (ст. 302 ГПК). До недавнего  времени в заседаниях суда второй инстанции принимали участие  только работники прокуратуры области, края, республики, входящей в состав РФ. Теперь такое полномочие получили прокуроры районов, городов, их заместители, помощники, принесшие кассационные или частные протесты.

В законодательстве допущено лишь одно неравенство прокурора  с лицами, участвующими в деле, а  именно: дача прокурором заключения по гражданскому делу при принесении кассационного  или частного протеста (ст. 303 ГПК). Заинтересованные лица таких заключений не дают. Думается, не должен их давать и прокурор при  принесении протеста. Подобным полномочием  он может располагать только в  тех случаях, когда гражданское  дело рассматривается судом второй инстанции по жалобам сторон, третьих  лиц и т.д.

Аналогичное правовое положение  занимают прокуроры районов, городов, их заместители, помощники в уголовном  судопроизводстве. Они могут опротестовывать  незаконные и необоснованные приговоры, определения, постановления районных, городских судов, участвовать в  рассмотрении принесенных ими кассационных и частных протестов судом  второй инстанции, давать свои заключения (ст. 326, 335 УПК). Это противоречит принципу состязательности и равноправия  сторон в уголовном судопроизводстве.

Упорядоченность осуществления  прокурорского надзора за исполнением  законов в нашем государстве  обязательно предполагает разграничение  полномочий не только между вышестоящими и нижестоящими, но и между одинаковыми  по своему положению органами прокуратуры, дабы не допустить смешения функций, подмены одних другими. Указанное  разграничение необходимо в целях  повышения ответственности каждого  органа в отдельности за выполнение стоящих перед ним задач по укреплению законности в регионе. Разграничение  полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорскими  органами -- это разграничение компетенции  между прокуратурой разных районов, областей, краев и т. д. Каждый орган -- самостоятельный субъект права, обладающий строго индивидуальной компетенцией. Данные органы располагают одинаковыми  полномочиями, но только осуществляют их в разных сферах. Такое разграничение  является своеобразным аналогом территориальной  подсудности.

Согласно ст. 1 Закона о  прокуратуре основная функция прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением  Конституции РФ и исполнением  законов, действующих на территории РФ.

Предмет прокурорского надзора  очерчен широко. Это соблюдение Российской Конституции и исполнение законов, соблюдение прав и свобод граждан  практически всеми институтами  власти и общества (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре). И министр, и депутат областного парламента, и владелец закусочной - почти все  в нашей стране знают, что их деятельность может стать объектом прокурорской проверки на предмет исполнения законов  в самых разных сферах. Отрасли  законов, а также виды прав и свобод граждан, исполнение и соблюдение которых  является предметом прокурорского  надзора, законодатель не конкретизировал, и по смыслу Закона прокуратура надзирает  за исполнением всех законов и  всех прав и свобод граждан во всех правоотношениях.

Широко определяя предмет  прокурорского надзора, федеральное  законодательство устанавливает его  пределы. Например, "при осуществлении  надзора за исполнением законов  органы прокуратуры не подменяют  иные государственные органы" (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). "Органы прокуратуры не подменяют иные государственные  органы и должностных лиц, которые  осуществляют контроль за соблюдением  прав и свобод человека и гражданина" (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

Из буквального толкования этих норм следует, что надзорная  функция прокуратуры заканчивается  там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего  надзор (контроль) за исполнением законов  государственного органа определяет границы  компетенции прокуратуры.

Однако система государственных  органов России содержит широкую  сеть органов государственного контроля и надзора, компетенция которых  охватывает практически все общественные отношения. Исключение составляют избирательное  законодательство, законодательство о  противодействии коррупции, законность правовых актов органов государственной  власти и местного самоуправления и  некоторые другие направления прокурорского  надзора, составляющие в своей совокупности относительно узкий срез правоотношений.

Например, приоритетное направление  надзорной деятельности прокуратуры  на современном этапе - соблюдение прав граждан на оплату труда.

В свою очередь, прокуроры  не жалеют времени и сил на борьбу с этим социально опасным явлением, добиваясь как мерами прокурорского  реагирования, так и всеми иными  доступными способами (заслушиваниями руководителей предприятий, разъяснением им ответственности, участием в собраниях  трудовых коллективов) погашения долгов по зарплате.

Работодатели по постановлениям прокуроров привлекаются к административной ответственности за нарушения трудовых прав граждан по ст. ст. 5.27 - 5.34, 5.42 КоАП. Им вносятся представления с требованиями незамедлительно погасить задолженность  и привлечь лиц, по вине которых она  допущена, к дисциплинарной ответственности. В интересах работников прокурорами  в суды направляются иски о взыскании  зарплаты. Если просрочка превышает  два месяца - материалы прокурорских проверок направляются в следственный орган.

Однако в системе государственных  органов РФ есть орган, уполномоченный осуществлять надзор за исполнением  законов в этой сфере, деятельность которого, в соответствии с п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре, ее органы не имеют права подменять.

Согласно ст. ст. 353 и 354 Трудового  кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового  законодательства и иных нормативных  правовых актов, содержащих нормы трудового  права, всеми работодателями на территории РФ осуществляет федеральная инспекция  труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).

В той же ст. 353 ТК указано, что государственный надзор за точным и единообразным исполнением  трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют прокуроры в соответствии с федеральным законом.

Разграничение понятий "осуществление  государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства" и "осуществление государственного надзора за точным и единообразным  исполнением трудового законодательства" и, соответственно, разграничение компетенции  органов прокуратуры и Гострудинспекции ни в Трудовом кодексе РФ, ни в  иных правовых актах не регламентировано.

Основные функции Гострудинспекции, полномочия и права государственных  инспекторов труда указаны в  ст. ст. 356, 357 ТК, частично они совпадают  с прокурорскими, однако их анализ не дает ответа на вопрос о том, какая  категория трудовых правоотношений остается вне поля деятельности Гострудинспекции, будучи сферой надзора прокуратуры.

Некоторые авторы видят в  качестве оснований для проведения прокурорской проверки информацию о  нарушениях законов, представляющих собой  повышенную общественную значимость либо продолжаемых систематически, ссылаясь при этом на абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о  прокуратуре, согласно которому основание  для прокурорской проверки - поступившая  информация о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.⁴

На проблему отграничения компетенции прокуратуры от компетенции  иных государственных органов, обладающих надзорными функциями, обратил внимание А. Ванькаев,⁵ говоря о том, что в последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны. Присутствие слова "надзор" в наименовании перечисленных государственных органов вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами. Подобную позицию разделяют многие авторы.⁶

Из этой позиции следует, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением  законов различными субъектами хозяйственной  и иной деятельности, тогда как  удел прокуратуры - надзор за этими государственными органами. В то же время статистика результатов прокурорской работы показывает, что большинство мер реагирования принимается прокурорами как раз по фактам нарушений законов в "деятельности субъектов, функционирующих в конкретных областях". Из-за отсутствия разграничения компетенции в предметах надзора контролирующие органы и прокуратуры работают, как правило, сообща, проводя совместные проверки и деля между собой их результаты. Перед органами прокуратуры постоянно ставятся задачи по принятию исчерпывающих мер прокурорского реагирования по устранению нарушений законов, прав и свобод граждан и привлечению к ответственности лиц, допустивших эти нарушения. А нарушения законов на приоритетных направлениях прокурорской деятельности (оплата труда, права граждан на бесперебойное обеспечение коммунальными услугами, экологическая безопасность и т.д.) допускаются, как правило, коммерческими организациями, что влечет принятие прокурорами мер именно к ним.