Прокурорский надзор

Самыми широкими полномочиями обладает территориальная прокуратура. Ее компетентность не распространяется только на те субъекты, которые входят в сферу деятельности специализированных прокуратур. Надзорные функции последних  осуществляются в отношении строго определенных категорий органов  власти, учреждений, предприятий, организаций, граждан. Иными словами, специализированные прокуратуры надзирают за соблюдением  законности специальным контингентом субъектов. Эти прокуратуры выполняют  свои функции в сравнительно узких  сферах общественных отношений, где особенно важно укрепление дисциплины и правопорядка. Как видно из их наименований, военная надзирает за исполнением законов в воинских организациях, транспортная - в транспортных, природоохранная - в организациях, тесно связанных с охраной природы; прокуратура при исполнительных учреждениях - в данных учреждениях. Однако такое определение компетенции специализированных прокуратур нуждается в конкретизации.

Разграничение компетенции  по территории деятельности не проводится. Например, на территории одной области, края, республики осуществляют свои полномочия и территориальная, и военная, и  транспортная, и природоохранная  прокуратуры. Главный фактор, обусловливающий их функции, - виды субъектов за соблюдением законности которыми они надзирают.

Генеральный прокурор РФ 9 апреля 1996 г. издал специальный приказ № 24 «О разграничении компетенции  территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур», ²определяющий компетенцию территориальной прокуратуры в общем виде, без особой конкретизации. И это оправданно, ибо ее полномочия очень широки. Конкретные указания касаются органов, надзор за соблюдением законности которыми осуществляется и территориальными, и иными прокурорами. Согласно приказу территориальная прокуратура надзирает за исполнением законов территориальными органами Федеральной безопасности. Надзор же за соблюдением законности органами безопасности в войсках - компетенция военной прокуратуры. В отношении граждан территориальные прокуроры надзирают за исполнением законов органами, занимающимися оперативно-розыскной деятельностью, дознанием, предварительным следствием, территориальными органами Федеральной службы безопасности и пограничной службы. Надзор же в отношении военнослужащих - компетенция военной прокуратуры. Территориальная прокуратура надзирает также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан РФ, лиц без гражданства, иностранных граждан, допустивших нарушения режимов Государственной границы России, нарушения пограничного режима в погранзоне, режима в пунктах пропуска через границу РФ.

Для того чтобы четко определить компетенцию территориальной прокуратуры, необходимо прежде всего выяснить полномочия военной прокуратуры: она осуществляет надзор за исполнением законов в  Вооруженных Силах. В упомянутом приказе Генерального прокурора  в числе поднадзорных военной  прокуратуре субъектов не выделено само Министерство обороны РФ, хотя по Закону о прокуратуре Российской Федерации оно наряду с другими  министерствами ей поднадзорно. Главный  военный прокурор и подчиненные  ему прокуроры надзирают за исполнением  законов Министерством обороны, его структурными подразделениями (управлениями, отделами, секторами), а также всеми подчиненными ему органами военного управления (командованием округов, гарнизонов, краевыми, областными, городскими, районными военными комиссариатами). Надзор распространяется на воинские части, соединения, различные учреждения, подчиненные Министерству обороны, на всех военнослужащих, граждан, находящихся на воинских сборах, работающих в воинских организациях по трудовому договору, а также на различные воинские формирования, не входящие в состав Министерства обороны: Главное управление охраны, Пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную служба железнодорожных войск, а равно и на все подчиненные им органы.

От военной прокуратуры  обособлены прокуроры войсковых  частей. Они подчиняются второму управлению Генеральной прокуратуры РФ, и деятельность их связана с обеспечением законности в закрытых административно-территориальных образованиях, особо важных и особо режимных объектах. В этих зонах работа выполняется воинскими формированиями, при которых созданы прокурорские органы. Их должностные лица именуются прокурорами войсковых частей и располагают двумя видами полномочий: полномочиями военной и территориальной прокуратур. Как военные прокуроры они надзирают за соблюдением законности в самих воинских частях, органах управления, занятых на строительстве, эксплуатации особо важных и особо режимных объектов. Как территориальные - за исполнением законов органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, органами контроля закрытых административно-территориальных образований, особо важными и особо режимными объектами. Само же второе управление Генеральной прокуратуры осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ в части, касающейся режимных территорий и объектов. Прокуроры же войсковых частей надзирают за соблюдением законности подчиненными им органами, расположенными на их территориях.

В упомянутом приказе Генерального прокурора РФ «О разграничении компетенции  территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» компетенция  транспортной прокуратуры определена наиболее полно. В нее входит надзор за исполнением законов учреждениями государственного таможенного комитета, предприятиями, организациями, общественными  объединениями, должностными лицами системы  Министерства путей сообщения, Министерства транспорта, Федеральной авиационной  службы, Федеральных служб морского и речного флотов, Межгосударственного  авиационного комитета.

При определении компетенции  транспортной прокуратуры имеет  значение место совершения правонарушений. Если они совершены на территории транспортных предприятий (на вокзалах, пристанях, платформах, в полосе железных дорог и т. д.), то независимо от категории  правонарушителей меры по их выявлению, привлечению виновных лиц к ответственности  принимают транспортные прокуроры.

Можно выделить два ограничения  полномочий транспортных прокуроров. Первое касается учреждений, предприятий  и организаций автомобильного транспорта, осуществляющих междугородные и  международные перевозки. За соблюдением  ими законов надзирает территориальная  прокуратура по месту их нахождения. Второе относится к учреждениям, предприятиям, организациям городского, внутрирайонного транспорта (трамвайно-троллейбусные  депо, автотресты, иные объединения), которые  поднадзорны прокурорам районов, городов.

Деятельность природоохранной  прокуратуры связана с обеспечением строгого и точного исполнения природоохранного законодательства, направленного на создание благоприятной экологической  обстановки в стране. Перед государством и обществом возникла сложная  задача: предотвратить экологическую  катастрофу, сохранить на Земле животный и растительный мир.

Последний вид специализированной прокуратуры - прокуратура по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний. Ее органы создаются в местах сосредоточения исправительных учреждений. Практически они не образуют систему и действуют на том же уровне, что и районные прокуроры, подчиняясь соответственно прокурору республики, области, края, на территории которых находятся. Если в том или ином регионе имеется одно исправительно-трудовое учреждение, то надзор за исполнением им законов осуществляет прокурор района, города. Специализированная же прокуратура обеспечивает соблюдение законности в исправительных колониях всех режимов, воспитательных учреждениях, тюрьмах, следственных изоляторах и т.п. Этот надзор касается как администрации мест лишения и ограничения свободы, так и находящихся в них граждан. Прокуроры, с одной стороны, реализуют функцию уголовного преследования (все осужденные должны подвергнуться воспитанию и перевоспитанию в духе добросовестного отношения к труду, соблюдения правил социального общежития), а с другой - выполняют правоохранительную функцию (охрана прав осужденных, неприкосновенность личности граждан, если они содержатся в исправительных учреждениях без законных оснований).

Несмотря на различия в  компетенции всех видов прокуратур, существуют места их соприкосновения. Это суды, их три вида: военные, общие, арбитражные. В военных судах  могут участвовать только военные прокуроры. В двух остальных - все прокуроры (в зависимости от характера рассматриваемых дел). Территориальные, военные, транспортные, природоохранные прокуроры при исправительных учреждениях могут поддерживать обвинение в районных, областных, краевых судах по уголовным делам, за расследованием которых они надзирают. Им же предоставлено право опротестования незаконных и необоснованных приговоров, определений, постановлений судов, вынесенных по данным уголовным делам.

Все прокуроры при выявлении  нарушений законности, устранение которых  подведомственно областным, краевым, арбитражным судам, могут обращаться к ним с исками и участвовать  в рассмотрении последних. При необходимости  они вправе опротестовывать незаконные и необоснованные решения, определения, вынесенные судами по гражданским делам, возбужденным по их инициативе. Территориальные  прокуроры кроме того могут участвовать  в рассмотрении судами любых уголовных  и гражданских дел, а также  приносить протесты на незаконные и  необоснованные судебные акты в вышестоящие  инстанции.

Ранее уже упоминалось, что  в практике возник не разрешенный  законодательно вопрос о разграничении  между прокуратурами полномочий по осуществлению надзора за законностью  административного выселения. Разграничение  компетенции проводится по признаку принадлежности жилой площади, с  которой производится выселение. Если она принадлежит военному ведомству, то принимать и рассматривать  заявление о выселении должен военный прокурор; если жилая площадь  принадлежит Министерству путей  сообщения или транспорта, давать санкцию на выселение правомочен соответствующий транспортный прокурор независимо от категории выселяемых граждан.

Непременным условием эффективности  и действенности прокурорского  надзора является четкое разграничение  полномочий между вышестоящими и  нижестоящими прокурорскими органами. Полномочия вышестоящего прокурора  более обширны и существенны. В соответствии с принципами централизма  и единства надзора вышестоящий  прокурор имеет все полномочия подчиненных  ему прокуроров плюс сугубо специфические, принадлежащие только ему. Конечно, он лично осуществляет главным образом  особые полномочия, но может реализовать  полномочия нижестоящих прокуроров постольку, поскольку в этом возникнет  необходимость. В свою очередь и  нижестоящие прокуроры могут  выполнять функции вышестоящих, но только по поручению последних.

Как показывает практика, можно  выделить два вида делегирования  полномочий: временное (разовое) и постоянное.

Первое связано с совершением  каких-либо отдельных действий. Представим себе, что судебная коллегия по уголовным  делам областного суда решила провести выездное заседание по месту совершения преступления. Прокурор области поручает поддержание государственного обвинения  прокурору района (города), надзиравшему за расследованием уголовного дела. Исполнением данного поручения завершается реализация предоставленных полномочий.

В Законе о прокуратуре  Российской Федерации не содержится каких-либо указаний о разграничении  полномочий между вышестоящими и  нижестоящими органами. Отдельные предписания  имеются в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах. Они определяют полномочия прокуроров областей, краев по опротестованию приговоров, решений, вступивших в законную силу (ст. 371 УПК, ст. 320 ГПК), предоставляют  им право участвовать в заседаниях судебно-надзорных инстанций. Прокуроры  районов, городов (за исключением прокуроров городов Москвы и Санкт-Петербурга) подобными полномочиями не располагают. Они могут опротестовать приговоры  и решения, не вступившие в законную силу, и участвовать в их рассмотрении кассационными инстанциями.

Кроме того, рядом авторов  вообще отвергается какое-либо разграничение  надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно  в отношении всех предусмотренных  законом субъектов (имеются в  виду поднадзорные субъекты). Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать  за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это  вряд ли правильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функции  на территории всей РФ, его правовые акты касаются различных учреждений, предприятий, организаций, расположенных  в разных регионах страны. Прокурору  района трудно осмысливать содержание принимаемых министерством решений, постановлений.

Территориальный признак  не может быть положен в основу разграничения полномочий между  вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в  состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением  законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций  между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить  по видам поднадзорных субъектов  с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные - нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.