В соответствии с Указом Президента от
09.03.2004 г. № 314 Министерство труда и социального
развития Российской Федерации было упразднено,
а его функции по контролю и надзору в
сфере финансовых рынков переданы во вновь
создаваемую Федеральную службу по финансовым
рынкам (ФСФР) - преемницу ФКЦБ с несколько
расширенными полномочиями. ФСФР вобрала
в себя также функции по контролю деятельности
бирж упраздняемого Министерства по антимонопольной
политике и функции по контролю и надзору
в сфере формирования и инвестирования
средств пенсионных накоплений Министерства
финансов, став прообразом “мегарегулятора
финансовых рынков”. По состоянию на начало
июля 2004 года Инспекция НПФ еще продолжала
осуществлять текущее регулирование НПФ,
но ее судьба уже была решена: она должна
быть ликвидирована. Состоится ли переход
ее сотрудников в структуру ФСФР, что позволило
бы обеспечить кадровую и методическую
преемственность регулирования НПФ, -
вопрос открытый. А в структуре ФСФР было
создано Управление регулирования и контроля
за коллективными инвестициями, и в его
ведение оказалось передано регулирование
НПФ наряду с регулированием инвестиционных
фондов.
В чем плюсы и минусы этой ситуации?
Наиболее реальным выигрышем от смены
регулятора может стать улучшение координации
в регулировании деятельности НПФ, управляющих
компаний и специализированных депозитариев,
поскольку все они теперь оказываются
в зоне ответственности одного ведомства.
Можно надеяться также на унификацию требований
к инвестиционной деятельности различных
институтов коллективного инвестирования
- НПФ и ПИФов. Однако, если в штате ФСФР
не окажется достаточного количества
людей, хорошо знающих специфику бизнеса
НПФ, то качество регулирования может
заметно снизиться, по крайней мере, на
первом этапе.
Передача регулирования НПФ в структуру,
отвечающую за регулирование финансовых
рынков, как будто бы дает однозначный
ответ на вопрос о том, являются ли НПФ
по преимуществу финансовым или социальным
институтом: финансовый институт, более
того - институт коллективного инвестирования.
Но, на наш взгляд, будет неправильно, если
в регулировании НПФ акцент будет смещен
на регулирование только инвестиционной
деятельности фондов (а такой риск существует
в силу соответствующего угла зрения,
сложившегося в ФКЦБ). Необходимо также,
чтобы на уровне законодательства и подзаконных
нормативных актов, на уровне практических
действий регулятора уделялось достаточное
внимание собственно пенсионной специфике:
реалистичности пенсионных схем, правовой
корректности пенсионных договоров, определению
обязательств предприятий-вкладчиков
перед своими сотрудниками. Инспекция
НПФ справлялась с этим недостаточно хорошо,
да и законодательство оставляло желать
лучшего. Сможет ли решить эту проблему
ФСФР, покажет время.
К сожалению, в новой системе регулирования
не планируется использование такой формы
сорегулирования НПФ, как Экспертный совет
Инспекции НПФ9. Он был создан в июле 2003 года из числа
руководителей НПФ, управляющих компаний,
представителей регулирующих органов
и независимых экспертов под председательством
руководителя Инспекции НПФ. Экспертный
совет сыграл большую роль как при подготовке
проектов нормативных актов, необходимых
для реализации новой редакции Закона
№ 75-ФЗ, так и в качестве “переговорной
площадки” для различных участников сферы
негосударственного пенсионного обеспечения.
Строго говоря, Экспертный совет был
не совсем органом сорегулирования, а
скорее его прообразом, поскольку его
решения имели исключительно рекомендательный
характер, но на его основе можно было
вырастить более серьезные формы сорегулирования.
При ФСФР такого органа не будет. Возможно,
что удастся частично сохранить наработанные
механизмы взаимодействия путем создания
Экспертного совета при саморегулируемой
организации НПФ, - Национальной ассоциации
негосударственных пенсионных фондов
(НАПФ).
Возможности саморегулирования
деятельности НПФ в России обсуждались
еще в середине 1990-х гг., но до практической
реализации дело долгое время не доходило,
несмотря на создание и функционирование
целого ряда объединений НПФ. Хотя целесообразность
саморегулирования в этой сфере признается
зарубежными регуляторами: в частности,
о ней упоминается в известных “15 международных
принципов регулирования частных пенсионных
схем” (принцип № 9)10. Но первая редакция закона
№ 75-ФЗ “О НПФ” не содержала ни единого
упоминания о саморегулировании НПФ.
С другой стороны, причины замедленного
движения НПФ к саморегулированию могут
корениться еще и в том, что сама отрасль
НПО недостаточно внутренне организована,
целостна и едина. Поскольку ведущие НПФ
являются кэптивными, сильно ориентированными
на своих учредителей, то получается, что
у самих НПФ достаточно мало полноценных
собственных интересов, отличных от интересов
учредителей. Возможно, поэтому и не возникало
потребности в институциональном оформлении
таких интересов в форме саморегулируемой
организации.
В новую редакцию закона “О
НПФ” (от 10.01.2003 г.) была включена статья
36.26 “Саморегулируемые организации”,
помещенная почему-то в главу Х.1 “Особенности
деятельности по формированию и инвестированию
пенсионных накоплений”, но распространяющаяся
на все виды деятельности НПФ. Она заслуживает
того, чтобы быть процитированной полностью:
“1. Саморегулируемой организацией
фондов именуется добровольное объединение
фондов, действующее в соответствии с
настоящим Федеральным законом и функционирующее
на принципах некоммерческой организации.
2. Саморегулируемая организация
учреждается фондами для обеспечения
условий профессиональной деятельности,
защиты интересов клиентов фондов,
установления правил и стандартов
проведения операций, обеспечивающих
эффективную деятельность.
3. Саморегулируемая организация
фондов в соответствии с требованиями
осуществления профессиональной
деятельности устанавливает обязательные
для своих членов правила (стандарты)
осуществления профессиональной
деятельности и осуществляет
контроль за их соблюдением.
4. Саморегулируемые организации
фондов имеют право:
представлять законные интересы
своих членов в их отношениях с федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления;
обжаловать в судебном порядке
акты и действия федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, нарушающие
права и законные интересы любого из своих
членов или группы членов;
применять в отношении своих
членов предусмотренные учредительными
и иными документами меры дисциплинарной
ответственности, в том числе исключение
из числа членов саморегулируемой организации
фондов;
осуществлять иные полномочия,
установленные законодательством Российской
Федерации и учредительными документами
саморегулируемой организации.
5. Саморегулируемая организация
фондов обязана:
разрабатывать и устанавливать
обязательные для выполнения всеми своими
членами правила (стандарты) деятельности
и профессиональной этики;
контролировать деятельность
своих членов в части, касающейся соблюдения
требований настоящего Федерального закона
и требований, установленных саморегулируемой
организацией фондов;
рассматривать жалобы на действия
своих членов, допущенные при осуществлении
ими своей деятельности;
разрабатывать и устанавливать
требования, предъявляемые к фондам, желающим
вступить в саморегулируемую организацию
фондов;
осуществлять сбор, обработку
и хранение информации о деятельности
своих членов, раскрываемой ими для саморегулируемой
организации, в форме отчетов в порядке
и с периодичностью, которые установлены
уставом и иными документами саморегулируемой
организации;
осуществлять ведение реестра
негосударственных пенсионных фондов,
являющихся ее членами, и обеспечивать
свободный доступ к включаемым в указанный
реестр сведениям заинтересованным в
их получении лицам;
обеспечивать формирование
гарантийного фонда или имущества общества
взаимного страхования для финансового
обеспечения ответственности по возмещению
убытков, причиненных ее членами при осуществлении
ими своей деятельности.”
Как видно, статус СРО по этому
закону приобретается не в силу решения
какого-либо государственного органа,
а просто по решению самих фондов, учреждающих
ее. Но зачем ее создавать - из закона неясно.
Что хорошего может дать СРО фондам-членам
в такой модели?
Права СРО, как мы видим, достаточно
абстрактны. Они могут “представлять
интересы фондов” в отношениях с государственными
органами, - но еще вопрос, будут ли госорганы
считаться с СРО; они могут обжаловать
в суде действия госорганов, нарушающие
права членов СРО, - фонды в принципе и
сами могут это делать (хотя для отдельного
фонда такие действия порождают дополнительные
риски при последующем общении с регулятором,
а СРО в этом смысле несколько более свободны).
Наконец, право СРО налагать санкции на
своих членов, если они проштрафились
- для фондов не столько благо, сколько
бремя.
Обязанностей же у СРО много,
причем некоторые из них довольно затратные:
либо непосредственно для членов (разработка
правил и стандартов, обязательных для
выполнения членами, или создание гарантийных
фондов), либо для самой СРО, издержки которой
в силу ее некоммерческого характера все
равно перекладываются на ее членов (осуществление
контроля за своими членами, сбор и обработка
отчетности членов и другой информации,
рассмотрение жалоб и т.п.) А ведь взносы
в СРО и в гарантийный фонд даже не освобождены
от налогообложения. Тогда ради чего НПФ,
у которых лишних денег никогда не было
и нет, должны тратиться на создание и
поддержание такой организации, от которой
только одни заботы?
Смысл введения саморегулирования
на рынке, который уже регулируется государством,
- в перераспределении регулирующих функций,
причем для участников рынка это перераспределение
будет представлять интерес только в том
случае, если они надеются либо снизить
издержки, либо повысить эффективность
регулирования. Прямые издержки фондов
при создании СРО с очевидностью возрастут,
но, возможно, снизятся косвенные издержки:
например, связанные со сдачей излишней
отчетности, с непроизводительными затратами
времени при подготовке и сдаче документов
на лицензирование фондов и регистрацию
правил, и т.п. С другой стороны, если СРО
сумеет выработать действительно устраивающие
большую часть НПФ правила и стандарты
деятельности (что для государственного
регулятора более затруднительно), это
может стать важнейшим шагом для развития
массового рынка НПО.
Но все это невозможно, если
государственные регулирующие органы
не будут видеть в СРО полноценного партнера,
которому можно спокойно делегировать
часть регулятивных функций. На сегодняшний
день можно говорить о наличии доброй
воли регулятора (ФСФР) в отношении взаимодействия
с саморегулируемой организацией НПФ
(как и с СРО других участников финансового
рынка). Однако, по мнению НАПФ, ситуация
стала бы более прочной, если бы наконец
был принят Федеральный закон “О саморегулируемых
организациях”11.
В настоящее время наибольшие
перспективы для выполнения роли саморегулируемой
организации НПФ имеет Национальная ассоциация
негосударственных пенсионных фондов
(НАПФ). Она была создана в 2000 году в форме
некоммерческого партнерства и объединяет
сегодня более 80 НПФ из 284. Общее собрание
членов НАПФ, состоявшееся 27 мая 2004 года,
приняло решение о превращении НАПФ в
СРО и утвердило соответствующие изменения
в ее уставе. Согласно новой редакции устава,
НАПФ создана “для представления и защиты
интересов НПФ, их вкладчиков и участников,
обеспечения условий развития и совершенствования
профессиональной деятельности НПФ, установления
правил (стандартов) их деятельности”.
Среди задач НАПФ - представление интересов
НПФ в отношениях с государственными органами,
разработка правил и стандартов деятельности
НПФ и контроль за их соблюдением, рассмотрение
жалоб и проведение третейских разбирательств,
сбор и обработка отчетности НПФ, создание
гарантийного фонда или общества взаимного
страхования, содействие в раскрытии информации,
организация повышения квалификации сотрудников
НПФ и даже пиаровские функции - “способствовать
формированию благоприятного общественного
мнения о деятельности членов Партнерства”.
Учитывая, что курс на превращение
НАПФ в СРО был взят сравнительно недавно,
что численный состав аппарата НАПФ невелик,
а бюджет достаточно скромен, - ясно, что
реализовать весь спектр перечисленных
задач сразу невозможно. По мнению председателя
Совета НАПФ Г.В. Морозовой и генерального
директора НАПФ И.А. Коржова, ближайшими
задачами станут налаживание информационного
взаимодействия со всеми членами НАПФ,
сбор отчетности и организация обучения
сотрудников НПФ. Следующий этап - участие
в контроле за НПФ, в том числе проведение
проверок (совместных с ФСФР или самостоятельных)
и осуществление функций по раскрытию
информации. Что же касается разработки
правил и стандартов, то начинать ее необходимо
уже сейчас, но это процесс очень длительный,
поскольку необходимо максимально учесть
интересы всех реально работающих фондов.
Наконец, создание полноценного объединенного
гарантийного фонда требует не только
тщательной методологической проработки,
но и появления определенности в вопросах
налогообложения взносов в такой фонд,
возможных доходов от инвестирования
его средств, а также компенсационных
выплат из фонда.
Должна ли СРО быть единой для
всех НПФ? Должно ли членство в ней быть
обязательным? Однозначного ответа на
эти вопросы пока нет, но мы склоняемся
к следующей позиции:
СРО, скорее всего, должна быть одна в
масштабах России (не в смысле нормативного
требования о ее единственности, а в смысле
отсутствия необходимости в создании
нескольких СРО); существующие региональные
ассоциации НПФ могут выполнять функции
ее филиалов;