Бюджетное регулирование и его основные методы

Однако все это, по существу, является лишь совершенствованием существующей практики регулирования  межбюджетных отношений. На наш взгляд, уже назрел вопрос замены действующего нормативно-долевого метода определения  финансовой помощи регионам другим, более  справедливым и эффективным.

В последние годы в консолидированных бюджетах субъектов  РФ собственные доходы составляют от 30 до 33%, а средства бюджетного регулирования  от 67 до 70%. При таком соотношении  о действительной самостоятельности  региональных бюджетов серьезно говорить не приходится. Механизмы поступления  средств бюджетного регулирования  также далеки от совершенства. Так, размеры отчислений из ФФПР, как  правило, в несколько раз (в 1998 г. – в 3 раза) меньше реально недостающих  средств. Несмотря на то что доля получаемых из этого фонда трансфертов составляет всего лишь 10,1% доходов территориальных бюджетов, для высокодотационных регионов они имеют большое значение.

Однако главный  недостаток состоит в том, что  основным критерием выделения централизованной помощи служит отставание регионального  бюджетного среднедушевого дохода от среднего по России, а он не учитывает  резкую дифференциацию потребностей территориальных  бюджетов в финансовых ресурсах из-за специфики природно-климатических  условий, демографической ситуации, транспортно-географического положения, социально-экономического развития и  т.д. Случается и так, что право  на трансферты регион получает не по среднедушевым  показателям, а по простому превышению расходов над доходами. К тому же на федеральном уровне не соблюдается  требование, чтобы все законодательные  акты, влекущие увеличение расходов в  территориальных бюджетах, принимались  только при наличии соответствующих  источников финансирования (примерами  служат передача в муниципальную  собственность ведомственного жилфонда и объектов социальной сферы, решения  о выплате детских компенсаций, реализации закона “О ветеранах” и  др.). Трансферты при этом фактически становятся просто бюджетной компенсацией (чаще всего далеко не полной) этих дополнительных расходов, что не отвечает функциональному предназначению трансфертов как таковых.

Бюджетные компенсации  уже по определению не имеют никакого отношения к финансовой помощи. Они  должны устанавливаться, учитываться  отдельно и утверждаться не в процентных долях, а в абсолютных суммах исходя из возможностей федерального бюджета.

Давно напрашивается  вывод, что надо сузить круг субъектов  Федерации, пользующихся финансовой помощью  из ФФПР. И сделать это путем  утверждения дифференцированных на объективной основе нормативов отчислений от регулирующих доходов, например от НДС.

Существенным недостатком  является и то, что механизмы финансовой поддержки регионов, по существу, не увязаны с долгосрочными задачами региональной политики и не имеют  целевой направленности. При этом не соблюдаются требования обеспечения  эффективности использования федеральной  финансовой помощи и соответствующей  ответственности за последующие  результаты.

Немаловажно, что  применяемые на федеральном уровне подходы во многом копируются в регионах. Так, во многих республиках (Бурятия, Мордовия, Марий Эл, Адыгея, Северная Осетия, Чувашия и др.) нормативно-долевой метод применяется для определения дотаций (трансфертов) муниципальным образованиям. Различия проявляются только в источниках формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. У одних это трансферты из ФФПР, у других – один или несколько федеральных регулирующих налогов в пределах нормативных отчислений. Источником также могут служить отчисления от общего объема доходов (налоговых) регионального бюджета – по аналогии с подходом на федеральном уровне, где норматив отчислений в ФФПР установлен в размере 15% налоговых поступлений в федеральный бюджет и т.д.

Регионам – дифференцированный подход

Из анализа текущей  финансово-экономической ситуации, а также опыта, накопленного за период экономических и, в частности, бюджетных  реформ, можно сделать вывод: при  всех условиях в России наиболее эффективным  было бы применение комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования.

В условиях экономического роста можно будет сделать  меньший упор на выравнивание межрегиональных  различий, что само по себе имеет  позитивный потенциал:

§ ослабит иждивенческие настроения и стимулирует хозяйственную инициативу властей на местах в росте налогооблагаемой базы и сокращению дотационности территорий;

§ даст возможность и стимулирует реинвестирование средств в процветающие регионы, повышая тем самым их роль локомотивов экономического роста страны.

По-другому можно  будет строить и финансовую поддержку  регионов.

Во-первых, она должна стать более независимой от селективной отраслевой политики.

Во-вторых, представляется целесообразным выделение в приоритет  территорий:

§ располагающих благоприятными природно-географическими и экономическими предпосылками для превращения их в зоны ускоренного развития экономики – по типу свободных экономических зон;

§ существенно отстающих в экономическом развитии и уровне жизни населения от общероссийских показателей и не имеющих достаточных собственных источников для преодоления кризисного состояния;

§ используемых для реализации экономических и социальных программ общегосударственного значения или затрагивающих интересы многих субъектов Федерации (освоение крупных водохозяйственных проектов, строительство энергетических станций и др.);

§ подверженных экологическим бедствиям, угрожающим жизни и здоровью людей, охватывающих несколько субъектов Федерации или имеющих общегосударственное либо международное значение.

Что касается регионов с наиболее низкими уровнем собственных  доходов и налоговым потенциалом, то по каждому из них нужно определить пути для поэтапного их повышения, а  также размеры помощи со стороны  федерального центра и действия региональных властей. Для таких регионов может быть применим метод особых бюджетных режимов, если только это не станет массовым явлением. Но и при этом в первую очередь основной упор должен быть сделан на создании условий для повышения заинтересованности на местах в увеличении доли собственных доходов и усилении бюджетной самостоятельности по мере достижения позитивных результатов в экономическом развитии.

Основные выводы следующие:

1. Существующие  межбюджетные отношения в России  сформировались в условиях коренных  политических и экономических  реформ и под влиянием глубокого  экономического кризиса. В переходный  период они в целом выполняли  свое предназначение, способствовали  становлению и сохранению бюджетного  федерализма. В то же время  они содержат в себе элементы  прежних, характерных для командно-административной  экономики подходов.

2. Для того чтобы  в новых условиях в полной  мере служить интересам укрепления  федеративной государственности,  способствовать энергичному экономическому  росту Федерации и ее субъектов, межбюджетные отношения должны целенаправленно и планомерно реформироваться на основе принципов демократии, рыночной экономики, бюджетного федерализма.

3. Реформирование  межбюджетных отношений должно  осуществляться на основе последовательного  совершенствования законодательной  базы как на федеральном, так и на региональном уровнях при безусловном соответствии принимаемых законов и иных нормативно-правовых актов Конституции РФ.

4. Магистральным  направлением улучшения межбюджетных  отношений должен стать постепенный  переход от их приоритетной  направленности на дотационное  выравнивание бюджетной обеспеченности  регионов к преимущественному  созданию условий для укрепления  бюджетной самостоятельности субъектов  РФ, увеличения заинтересованности  региональных и местных властей в расширении и укреплении собственных источников доходов.

5. В механизмах  финансовой поддержки регионов  должен быть осуществлен переход  от господства уравнительных  и нормативно-долевых методов  определения ее размеров к  гибкому применению комбинированного  подхода в выборе методов бюджетного  регулирования на основе определения  приоритетности территорий и  широкого разнообразия форм и  способов оказания такой поддержки.

Заключение

Из анализа текущей  финансово-экономической ситуации, а также опыта, накопленного за период экономических и, в частности, бюджетных  реформ, можно сделать вывод: при  всех условиях в России наиболее эффективным  было бы применение комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования.

Как представляется, по мере экономической стабилизации и роста производства, а, следовательно, и улучшения ситуации в бюджетной  сфере межбюджетные отношения будут  меняться.

В условиях экономического роста можно будет сделать  меньший упор на выравнивание межрегиональных  различий, что само по себе имеет  позитивный потенциал.

Основное назначение бюджета - обеспечить равномерность  экономического пространства и государственные  социальные гарантии.

В России не создана  эффективная система межбюджетных отношений. Это, прежде всего, связано  с не решением следующих проблем:

§ отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов;

§ отсутствуют единые правила поведения регионов-реципиентов при реализации федеральных и региональных социальных обязательств;

§ отсутствуют механизмы стимулирования регионов-доноров;

§ бюджет принимается на слишком короткий шаг времени.

Межбюджетные отношения  между центром и регионами  должны строиться на:

• симметричных отношений  Центра и субъектов Федерации  в части разработки и строгого соблюдения единых правил поведения;

• ассиметричных  отношений в части стимулирования регионов-доноров и реализации решений  федеральных программ социально-экономического развития регионов.

Для расчета бюджетной  потребности регионов необходимы стандарты  и нормы, что позволит перевести  бюджетный процесс на нормативные  принципы формирования бюджета. Субъекты Федерации обязаны провести полную паспортизацию объектов социальной сферы, провести внутреннее выравнивание инфраструктурной обеспеченности в  соответствии с федеральными, например, стандартами. В этом смысле отношения Центра и субъектов должны быть симметричны. Для определения величины доходной части должна быть произведена стандартизация внутрибюджетного управления. На основании получаемой информации производится расчет доходной части бюджета.

На основании  составления доходной и расходной  частей субъекты Федерации классифицируются на регионы-доноры и регионы-реципиенты. Регионы-доноры должны стимулироваться  за превышение доходной части. В этом смысле отношения Центра и регионов должны быть ассиметричны. Кроме того, ассиметричны и отношения Центра с субъектами-реципиентами в отношении  определения величины дотаций этим регионам. Социально-экономическое  программирование субъектов должно производиться на основании федеральных  программ.

Список источников и литературы:

1. Конституция Российской  Федерации.

2. Бюджетный Кодекс  Российской Федерации.

3. Налоговый Кодекс  Российской Федерации.

4. Федеральный закон  от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых  основах местного самоуправления  в Российской Федерации" (с  изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.)

5. Федеральные законы  от 27.12.2000 №147-ФЗ «О федеральном  бюджете на 2001 год» // Российская  газета, 28 декабря 2000 г., с.2-4. и «О  федеральном бюджете на 2002 год» // Российская газета, 30 декабря 2001 г., с.2-4.

6. Постановление  Правительства РФ от 15 августа  2001 г. «Программа развития бюджетного  федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 года».

7. Булатов А.С.  Экономика/, – М.: Юрист, 2000.

8. Дробозина Л.А. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/, – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.

9. Дробозина Л.А. Финансы: Учебник для ВУЗов/, – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2002г.

10. Ефимова Е.Г.  Экономика для юристов: Учебник/, – М.: Флинта, 1999.

11. Иохин В.Я. Экономическая теория: Учебник/, – М.: Юрист, 2000.

12. Карасева М.В.  Финансовое право Российской  Федерации/, – М.: Юрист, 2002. – 576с.

13. Поляк Г.Б.  Бюджетная система России: Учебник  для вузов/, – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

14. Романовский М.В., Врублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/, – М.: Юрайт, 1999.

15. Александр Д.  Межбюджетные отношения в РФ: обеспечение единства интересов  центра и регионов// Регионы: управление  и развитие №4, 2000.

16. Алимурзаев Г., Хижняков В. Новые доктринальные подходы к межбюджетным отношениям и бюджетная политика Федерального Правительства // Российский экономический журнал, №9, 2001.

17. Данчикова Г. Бюджетный федерализм // Экономист. - 2001.№ 6. – с.59-64.

18. Казаков В.А.  Межбюджетные отношения здравого  смысла //Финансы, №8, 2001.

19. Кучеренко В.  Бюджет 2002: двулик, но бездефицитен.// Российская газета, 2 июня 2001 г., с.2.

20. Кучеренко В.  Сразу не разбогатеем, но и  с бедностью сладим//Российская  газета, 3 июня 2001 г., с .3.

21. Лескин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики, 1998. - №3. – с.18-38.

22. Мау В. Экономическая политика России: в начале новой фазы // Вопросы экономики, 2001. - №3. – с.4-23.

23. Мокрый В.С. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления //Финансы, №6, 2001.

24. Пономаренко  Е. О бюджетно-налоговой политике  на 2002 год (анализ концепции) // Экономист, 2001. - №11. – с.59-67.

25. Пронина Л.И.  Реформирование межбюджетных отношений  и интересы местного самоуправления //Финансы, №11, 2001.

26. Романенков А.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами федерального казначейства //Финансы, №10, 1998.