Бюджетное регулирование и его основные методы

Согласно ст. 71 Конституции  РФ в ведении Российской Федерации  находятся:

• федеральная  государственная собственность  и управление ею;

• установление основ  федеральной политики и федеральные  программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального  развития Российской Федерации;

• установление правовых основ единого рынка; фи¬нансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова¬ние, денежная эмиссия, основы ценовой политики, феде¬ральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный  бюджет, федеральные налоги и сборы;

• федеральные  фонды регионального развития;

• внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ;

• внешнеэкономические  отношения РФ;

• оборона и  безопасность.

В совместном ведении  Российской Федерации и субъек¬тов Российской Федерации находятся (в соответствии со ст. 72 Конституции):

• вопросы владения, пользования и распоряжения зем¬лей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение  государственной собственности;

• координация  вопросов здравоохранения, защита се¬мьи, материнства, отцовства и детства, социальная защи¬та, включая социальное обеспечение;

• установление общих  принципов налогообложения и  сборов в Российской Федерации;

• установление общих  принципов организации систе¬мы органов государственной власти и местного самоуправ¬ления;

• координация  международных и внешнеэкономичес¬ких связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вне пределов ведения  Российской Федерации и полно¬мочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Важную роль в  бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией Российской Федерации  местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, вла¬дение, пользование и распоряжение муниципальной соб¬ственностью. Местное самоуправление осуществляется в го¬родских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют  муниципальной собственностью, формируют, ут¬верждают и исполняют местный бюджет, устанавливают Местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Компетенция органов  местного самоуправления (бюджетные  права) в области регулирования  бюджетных правоотношений изложена ниже.

Развитие федерализма  в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни  при проведении экономических реформ и особенно соблюдения федеральных  законов Российской Федерации, повышение  исполнительной дисциплины, обеспечение  единого правового пространства Российской Федерации. Одним из недостатков  в реализации федерализма наблюдается  несоответствие законов и решений  субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов  в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения  эффективности деятельности федеральных  органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 7 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации.

Согласно Указу  Президента полномочный представитель  федерального округа выполняет следующие  функции:

• обеспечивает координацию  деятельности федераль¬ных органов исполнительной власти в федеральном округе;

• организует взаимодействие федеральных органов ис¬полнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного са¬моуправления, общественными и религиозными объедине¬ниями;

• разрабатывает  совместно с межрегиональными эко¬номическими ассоциациями программы социально-экономи¬ческого развития территорий в пределах федерального ок¬руга;

• организует контроль за исполнением федеральных за¬конов, указов и распоряжений Президента РФ, постанов¬лений и распоряжений Правительства РФ за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

• согласовывает  проекты решений федеральных  орга¬нов государственной власти, затрагивающих интересы фе¬дерального округа или субъекта РФ, находящегося в пре¬делах этого округа;

• принимает участие  в работе органов государственной  власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

• вносит Президенту РФ предложения о приостановле¬нии действия актов органов исполнительной власти субъек¬тов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, феде¬ральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.

Бюджетный федерализм реализуется главным образом  в ходе бюджетного процесса, при  формировании бюджет¬ных доходов и расходовании бюджетных средств.

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

1) законодательном  разграничении полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;

2) обеспечении органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения возложенных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) самостоятельности  и равноправии каждого бюджета,  входящего в бюджетную систему.  Этот принцип предполагает самостоятельность  бюджетного процесса, в том числе  в определении использования  бюджетных средств, подконтрольности  исполнения бюджета соответствующим  представительным органом власти;

5) организации межбюджетных  отношений в рамках бюджетной  системы РФ.

В основе межбюджетных отношений лежат следующие положения:

• распределение  и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы — закрепление расходов за федеральным бюджетом, за бюджетами  субъектов Федерации, исключительно  за местными бюджетами;

• разграничение (закрепление  на постоянной основе и распределение  по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной  системы РФ;

• равенство бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных  образований;

• выравнивание уровней  минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации  во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом;

• равенство местных  бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами  субъектов Российской Федерации.

Статьей 48 Бюджетного кодекса РФ установлено, что при  распределении налоговых доходов  по уровням бюджет¬ной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Рос¬сийской Федерации должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Проблемы бюджетного федерализма решаются главным образом  при осуществлении бюджетного процесса Российской Федерации.

3. Бюджетное регулирование и  его основные методы

Бюджетное регулирование  – это процесс обеспечения  сбалансированности (уравнивания доходов  с расходами) каждого бюджета, входящего  в состав бюджетной системы страны.

Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды государственных  расходов распределяются по различным  звеньям и уровням бюджетной  системы. Например, устанавливается, что  судебная система будет финансироваться  за счет федерального бюджета, а школы – будут содержаться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются по различным звеньям бюджетной системы. Например, устанавливается, что налог на добавленную стоимость будет зачисляться в доход федерального бюджета, налог на недвижимость – в доход бюджетов субъектов Российской Федерации, налог на рекламу – в доход местных бюджетов.

Соответственно  этому доходы подразделяются на федеральные, субъектов Российской Федерации  и местные. Эти доходы Бюджетный  кодекс Российской Федерации именует  «собственными» доходами соответственно федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета. Ранее в теории бюджетного права такого рода доходы именовались  «постоянно закрепленными», что, на наш взгляд, более точно выражало их суть.

При строении бюджетной  системы на основе принципов самостоятельности  и автономности бюджетов (как например, в США) каждое звено бюджетной  системы покрывает свои расходы  за счет своих закрепленных (собственных) доходов. И если возникает проблема неравномерности бюджетного обеспечения  населения тех или иных регионов страны (в силу, например, неравномерности  экономического развития этих регионов), то сглаживание этой неравномерности  производится за счет целевых федеральных  программ, адресатами которых выступают  непосредственно граждане.

Но при строении бюджетной системы на основе принципов  централизации и единства распределение  государственных доходов между  звеньями бюджетной системы осуществляется таким образом, что доходов, закрепленных за бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (собственных доходов бюджетов субъектов  Российской Федерации и местных  бюджетов), недостаточно для обеспечения  финансовых потребностей этих общественно-территориальных  формирований. Поэтому вступает в  силу механизм бюджетного регулирования.

Для понимания сущности бюджетного регулирования необходимо раскрыть значение таких категорий, как «профицит бюджета» и «дефицит бюджета».

Профицит бюджета – это превышение доходов бюджета над его расходами.

Дефицит бюджета  – это превышение расходов бюджета  над его доходами.

Дефицит бюджета  является отрицательным фактором, профицит – рассматривается как положительное явление, поскольку оно свидетельствует о финансовом благополучии государства и нормальной организации бюджетного планирования.

Смысл бюджетного регулирования заключается в  следующем.

При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях  бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и  планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т.е. ожидается  профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов (дефицит бюджета), что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способами увеличения доходов выступает либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении находятся бюджеты  субъектов Российской Федерации  и местные бюджеты: закрепленных за этими бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов. Собственно в разграничение доходов  и расходов между федеральным  бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности  же по увеличению собственных доходов  у этих бюджетов весьма невелики.

Поэтому включается «в работу» механизм бюджетного регулирования, который заключается в том, что  каждый вышестоящий бюджет передает часть своих доходов нижестоящему бюджету, обеспечивая тем самым  его сбалансированность. Доходы, выделенные вышестоящим бюджетом для сбалансирования  нижестоящего бюджета, получили название «регулирующих доходов».

Обычно в качестве регулирующих доходов используется передача нижестоящему бюджету (полностью  или частично) тех налогов, которые  являются закрепленными за вышестоящими бюджетами.

Так, федеральный  бюджет уступает бюджету право на зачисление денежных сумм, собранных  на территории данного региона в  результате уплаты налогов, отнесенных к федеральным. В этом случае федеральный налог становится регулирующим доходом бюджета субъекта Российской Федерации. Отметим, что практика бюджетной деятельности «подсказала» какие из видов федеральных налогов наиболее удобно использовать в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, т. е. наработаны определенные стандарты при использовании налогов в роли методов бюджетного регулирования.

Аналогичным образом  осуществляется бюджетное регулирование  в связке «бюджет субъекта Российской Федерации – местный бюджет»: бюджет субъекта Российской Федерации  уступает местному бюджету право  на зачисление денежных сумм, собранных  на территории данного муниципалитета в результате уплаты налогов, отнесенных к налогов субъектов Российской Федерации. В этом случае налог субъекта Российской Федерации становится регулирующим доходом местного бюджета. Кроме того, бюджет субъекта Российской Федерации может передать местному бюджету доходы, которые получит от федеральных налогов, переданные бюджету субъекта Российской Федерации в качестве регулирующего дохода. В результате будет иметь место вторичное перераспределение федеральных налогов, с преобразованием их из регулирующего дохода бюджета субъекта Российской Федерации в регулирующий доход местного бюджета.

Поскольку размер регулирующего налога, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы  этого налога, собранной на данной территории, то в практике бюджетной  деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как  «метод установления процентных отчислений от регулирующих налогов».