Бюджетное регулирование и его основные методы

б) налог на добычу углеводородного сырья, который  распределяется следующим образом:

80 процентов от  суммы налога – в доход федерального  бюджета;

20 процентов от  суммы налога – в доход бюджета  субъекта Российской Федерации.

При добыче общеполезных ископаемых полная сумма налога подлежит уплате в доход бюджетов субъектов  Российской Федерации;

в) доход от уплаты налога при применении упрощенной системы  налогообложения, который распределяется следующим образом:

в федеральный бюджет – 30 процентов;

в бюджеты субъектов  Российской Федерации – 15 процентов;

в местные бюджеты  – 45 процентов;

в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,5 процента;

в бюджет территориальных  фондов обязательного медицинского страхования – 4,5 процента;

в бюджет Фонда  социального страхования Российской Федерации – 5 процентов.

г) доходы от уплаты единого налога на вмененный доход  для отдельных видов деятельности, который распределяется следующим  образом:

в федеральный бюджет – 30 процентов;

в бюджеты субъектов  Российской Федерации – 15 процентов;

в местные бюджеты  – 45 процентов;

в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования – 0,5 процента;

в бюджеты территориальных  фондов обязательного медицинского страхования – 4,5 процента;

в бюджет Фонда  социально страхования Российской Федерации – 5 процентов.

Надо признать, что перечисленные доходы мало отвечают своему статусу «регулирующих» доходов, поскольку они, во-первых, перечислены  непосредственно в Бюджетном  кодексе Российской Федерации (т.е. в правовом акте, носящем нормативный  характер), во-вторых, нормативы их распределения  также установлены в нормативном  правовом акте. В результате данные доходы, будучи не связанными с процессом  ежегодного перераспределения между  федеральным бюджетом и бюджетами  субъектов Российской Федерации, переходят  скорее в разряд постоянно закрепленных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и иных нижестоящих  бюджетов.

К более классическим видам регулирующих доходов, относятся те, размеры отчислений которых в бюджеты субъектов Российской Федерации устанавливаются непосредственно в законе о федеральном бюджете на текущий год.

Например, в Федеральном  законе «О федеральном бюджет на 2003 год» в качестве регулирующих налогов  субъектов Российской Федерации  предусмотрена передача этим бюджетам в полном объеме (т. е. в размере 100 процентах) налога на доходы физических лиц, который относится к числу  федеральных налогов.

Обычно же в качестве регулирующих доходов субъектов  Российской Федерации федеральный  центр использует акцизы, отнесенные к разряду доходов федерального уровня.

Так, на 2003 год акциз  на этиловый спирт, который относится  к федеральным видам доходов, направляется в размере 50 процентов  в доход федерального бюджета, а  размере 50 процентов – в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации. То же самое можно сказать про  акциз на автомобильный бензин, 40 процентов которого зачисляется  в федеральный бюджет, 60 – в  консолидированные бюджеты субъектов  Российской Федерации.

В ряде случаев  для регулирования бюджетов субъектов  Российской Федерации могут быть использованы неналоговые доходы федерального бюджета.

Еще одну группу регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации составляет финансовая помощь, которую оказывает данным бюджетам федеральный бюджет в виде дотаций, субвенций и субсидий.

Так, по федеральному бюджету на 2003 год из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации Архангельской  области выделяется в порядке  финансовой помощи 3253 млн. руб., их них  дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации денежных средств на сумму 2606 млн. руб., субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти – на сумму 146 млн. руб., субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию – на сумму 500 млн. руб.

Всего Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации утвержден  в бюджете Российской Федерации  на 2003 год в объеме 173167 млн. руб., из них на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации выделено денежных средств на сумму 161758 млн. руб., субсидий на государственную финансовую поддержку  закупки и доставки нефти –  на сумму 8808 млн. руб., субвенций на компенсацию  тарифов на электроэнергию – на сумму 2600 млн. руб.

Кроме того выделяются субвенции и субсидии целевого характере (на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства  и социально-культурной сферы, переданной в ведение органов местного самоуправления, на финансирование дорожного хозяйства, на проведение оздоровительной компании детей и подростков и т. п.).

В федеральном бюджете  специально утверждается перечень высокодотационных субъектов Российской Федерации, что призвано подчеркнуть особое отношение к бюджетному регулированию указанных субъектом.

Завершая рассмотрение вопроса о соотношении собственных (закрепленных) и регулирующих доходов  субъектов Российской Федерации, следует  подчеркнуть, что именно собственные  доходы этих субъектов, выражая их финансовую самостоятельность, отражают степень  реальности федерализма в государственном  устройстве страны. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» доля закрепленных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета дотаций и субвенций) в субфедеральном (т. е. консолидированном) бюджете должна была составлять не менее 70 процентов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации эта доля снижается и налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Практически же, как было показано выше, эта доля приближается к 30 процентам.

4. Межбюджетные  отношения: проблемы и пути  решения

§ Плановое выравнивание территориальных бюджетов рождает иждивенческие настроения в регионах.

§ Единый подход к территориям должен заключаться не в одинаковых нормах отчислений в бюджет, а в единых методиках.

§ Круг субъектов РФ, пользующихся финансовой помощью центра, может быть сужен.

В последние годы субъекты Российской Федерации получают все больше полномочий, в первую очередь в сфере социальной политики, однако этот положительный процесс  не сопровождается соответствующим расширением финансовых возможностей. Вследствие этого переданные в ведение региональных властей права не реализуются полностью, что в свою очередь обостряет социальную напряженность, усиливает противоречия между федеральными и региональными структурами власти, поддерживает региональный сепаратизм. В конечном счете это опасно для федеративного государства. Поэтому упорядочение финансовой поддержки субъектов РФ и межбюджетных отношений в целом является важным условием дальнейшего углубления экономических реформ и укрепления российской государственности на основе принципов демократии и федерализма.

Принципы и проблемы межбюджетных отношений

Бюджетный федерализм – это отношения между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  РФ по поводу разграничения бюджетных  полномочий. В первую очередь речь идет о распределении и перераспределении  расходов и доходов на основе сочетания  централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагаются самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства.

Решение основных проблем бюджетного федерализма  и, в частности, межбюджетных отношений  зависит прежде всего от своевременного перечисления в регионы трансфертов из федерального бюджета. Причина такой зависимости – финансовая слабость предприятий, их пораженность экономическим кризисом. Достаточно сказать, что объемы просроченной задолженности по платежам в бюджет сегодня больше, чем суммарный объем налоговых доходов консолидированного бюджета. В отдельных республиках (Алтай, Саха, Бурятия) более половины предприятий являются убыточными, причем в большинстве случаев не осуществляется их банкротство.

Жесткие меры по стабилизации финансовой системы страны привели  к снижению уровня реальных доходов  населения.

В силу известных  причин фактически раздельно функционируют  финансовый сектор экономики и производство, которое работает на основе бартера  и взаиморасчетов.

Отсутствие эффективных  стимулов повышения доходности территориальных  бюджетов привело к появлению  большого числа хронически дотационных  территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных (в том  числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций создало  у региональных органов власти иждивенческие  настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы.

Негативное влияние  имеет преимущественное финансирование отраслевых приоритетов по сравнению  с приоритетами территориальными. Оно  ведет к усугублению диспропорций в уровне социально-экономического развития республик и других субъектов  Федерации.

Наконец, свою лепту  внесло и многолетнее командное  перераспределение национального  дохода между регионами, что усугубило  неравенство территорий по уровню и  динамике бюджетной обеспеченности населения. К тому же существующая методика расчетов и оценок здесь такова, что бюджетная обеспеченность формально оказывается высокой в регионах с низкими экономическим потенциалом и уровнем социально-экономического развития. Примером могут служить такие республики, как Калмыкия, Бурятия, Алтай, Тува.

Другая группа проблем  связана с так называемым вертикальным и горизонтальным выравниванием.

Вертикальное выравнивание – это устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными  за данным бюджетным уровнем. Этим должно заниматься федеральное правительство, располагающее соответствующими правами  экономического регулирования и  необходимыми объемами налоговых поступлений.

Горизонтальное  выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между  субъектами РФ для устранения или  снижения неравенства в налоговых  возможностях территорий.

При этом, как показывает практика, должный эффект может дать только разумное сочетание вертикального  и горизонтального выравнивания.

Но горизонтальное выравнивание значительно сложнее, чем вертикальное ввиду огромных различий в экономическом положении  и бюджетных возможностях территорий, региональных и местных властей. И особенно сложным оно стало  в условиях экономического спада, сужения  налогооблагаемой базы, когда наметилась тенденция централизации доходов  в федеральном бюджете. В значительной мере именно с этим связана другая тенденция, но уже в регионах –  централизация расходных полномочий в региональных бюджетах, что фактически оставляет без достаточных средств  местные муниципальные власти.

Стимулы для укрепления финансов регионов

Для исправления  недостатков прежде всего следует совершенствовать нормативно-правовую, в первую очередь законодательную, базу распределения полномочий и функций между органами власти различных уровней, в том числе там, где это необходимо, на договорной основе. И с одновременным закреплением ответственности и передачей вплоть до местного муниципального уровня финансовых ресурсов (как по источникам, так и по расходам), требуемых для их осуществления. Тут целесообразны соответствующие решения, в том числе законодательные и иные нормативно-правовые акты, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Ясно также, что  поднять уровень собственных  доходов регионов уже сейчас можно  путем преобразования части отчислений от федеральных регулирующих доходов  в собственные доходы территориальных  бюджетов. Эти отчисления можно закрепить  за регионами в форме квот на долговременной основе. Подобное правило следовало  бы ввести и в регионах для муниципальных  образований, что существенно повысит  заинтересованность администраций  не только в дальнейшем увеличении уровня собственных доходов, но также  и в наиболее полном и своевременном  сборе регулирующих налогов на территории. Для получения своей части  регулирующих налогов необходимо обеспечить полностью поступление их в бюджетную  систему. Что касается твердо квотируемой  части, то она должна поступать от налогоплательщиков непосредственно  в территориальные бюджеты.

Этот стимул может  быть усилен, если сверх закрепленных на постоянной основе долей регулирующих налогов вместо различных дотаций  утверждать временные (но не менее чем  на год) нормативы отчислений в порядке  бюджетного регулирования. А к дотациям следует прибегать в последнюю  очередь, когда исчерпаны все  другие меры по разграничению налогов  между уровнями бюджетной системы  и установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов.

Гибким должен быть и подход к установлению нормативов отчислений от регулирующих доходов. Принципиально  должно обеспечиваться оптимальное  сочетание единых для всех территорий нормативов с нормативами дифференцированными  – как по налоговому потенциалу той или иной территории, так и  по видам налогов, а также по уровню или размеру устанавливаемого норматива (максимальный или минимальный).

Как показывает опыт, единый подход к территориям должен заключаться не в одинаковых (единых) размерах нормативов отчислений, а  в единых методиках их исчисления. Например, как это делается при  формировании трансфертов. Здесь по единой формуле устанавливаются  дифференцированные (в %) доли субъектов  РФ в федеральном Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). При этом факторы, включаемые в формулу (численность  населения, бюджетные доходы и расходы), одинаковы для всех территорий, но они имеют разное количественное выражение, что и позволяет лучше  учитывать особенности каждого  региона или территории.