Этика государственной службы на современном этапе развития России

Второй подход реализуется там, где в умах господствует один из главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаково эффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом в политику. Этот подход реализуется, например, в Великобритании, Австралии, Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности и должности государственной службы строго разделены. Такая система утверждена и в России, но на практике она слабо реализуется.

Другая угроза выражается в очень резком сращивании государственной службы с бизнес – деятельностью. Так, в структуру  нравственных норм и принципов морали государственной службы всё глубже, размывая её, проникает принцип «делового макиавеллизма» – «прибыль любой ценой»⁸. Это явление имеет и системное побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различных властных вертикалях и усиление конфликтующих факторов внутри органов управления, подрывает их целостность, нарушает моральный климат внутри них и существенно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительный отток сотрудников, неудовлетворённых структурой и величиной оплаты труда.

Еще одной  существенной проблемой для государственной  службы является проблема профессионального  развития, выражающаяся в необходимости  формирования эффективных механизмов образовательной подготовки и создания условий для реализации ожиданий служащего от поступления на государственную службу. От 70-80% служащих не сомневаются в своём профессионализме, но при этом доля служащих, считающих профессиональные знания и навыки стимулом для поступления на службу значительно ниже, по-прежнему предпочтительнее, особенно среди новых сотрудников, остается способность к налаживанию «нужных» связей, способности приспособится к изменяющимся условиям. При этом, наиболее подавленно чувствуют себя люди более старшего возраста, имеющие другие представления о государственной службе и ее основных стимулах. Складывается ситуация, при которой государство как бы отторгает эту часть сотрудников, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколений естественно разрешит проблему, однако это приводит к распространению коррупции, как среди молодых, так и среди более возрастных служащих.

Причиной  столь негативной ситуации  являются последствия резкой перестройки  нашего общества в 90-е гг., отразившиеся на перестройке государственной  службы. Те изменения, которые в структуре государственного управления на Западе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стремились произвести буквально за несколько лет. Всё это привело к снижению нравственного уровня чиновников, вызванное во многом нестабильной ситуацией.

Выход из складывающихся нравственных и нормативных коллизий в среде государственной службы ряд учёных видят в обращении  к традиции и актуализации традиционных социокультурных ценностей того общества, где существует и развивается  институт государственной службы. При этом следует иметь в виду, что многие действия в системе государственной службы по своей природе не могут регулироваться исключительно юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Поэтому одним из элементов разрешения этой сложной ситуации является выработка основных, базовых моральных ориентиров государственной службы и последующее их закрепление в системе института.

Одной из проблем, приобретающей глобальный характер, является проблема коррупции, она «представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы»⁹, «коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе социальной… мешает экономическому развитию, ставит под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества»¹⁰, осуществление контроля за выполнением решений по борьбе с коррупцией поручено специально созданному органу – Группе государств против коррупции – ГРЕКО.

Одним из наиболее эффективных способов борьбы с коррупцией является гласность. По данным международных  исследований, по индексу непрозрачности Россия занимает 40 – е место среди 48 крупных государств, а «система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса»¹¹. В связи с этим, важную роль в противодействии коррупции могут играть структуры гражданского общества, т.е. группы граждан, неправительственные, некоммерческие и общественные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, независимые аналитические центры, благотворительные, религиозные организации.

Традиционно система этических требований к  служебному поведению государственного служащего включает: этические принципы как одну из форм нравственного сознания, в которой моральные требования выражаются в наиболее общей форме, отражая выработанные в моральном сознании общества, или требования определенных социальных групп, касающиеся нравственной сущности человека, его назначения, смысла его деятельности, характера его взаимоотношений с людьми; этические нормы, которые, с одной стороны, конкретизируют требования этических принципов, с другой стороны – выступают в форме нравственных отношений как обычай, воспроизводимый в однотипных поступках под воздействием силы общественного мнения, массового примера, коллективной привычки и т.д.; запреты на те или иные действия, вступающие в противоречие с этическими принципами и нормами служебного поведения; рекомендации.

В основе систематизации этических принципов государственных  служащих должна лежать идея общественного  служения, вытекающая из сущности Конституции  Российской Федерации о демократическом, правовом, социальном характере государства.

Можно выделить следующие этические принципы:¹² порядочность; соблюдение стандартов общественно-политической жизни; независимость от финансовых интересов любых физических и юридических лиц; объективность; ответственность; открытость; самоотверженность; профессионализм; здравый смысл; репутация честного и надежного человека (партнера); достоинство; совесть; справедливость; патриотизм; убежденность в необходимости строжайшего соблюдения и исполнения правовых норм; требовательность; запрет на насилие; толерантность; профессионально-нравственная культура;  чувство долга; беспристрастность.

Опыт зарубежных стран показывает, что основные направления  эволюции государственной службы связываются  сегодня с разработкой идей «New Public Management» («нового государственного менеджмента») и формированием эффективных и гибких систем управления, способных легко адаптироваться к изменяющейся внешней среде и предоставляющих государственному служащему большую свободу действий; с повышением открытости государственной службы; усилением требований к этичности деятельности и поведений служащих; повышением моральных стандартов поведения и актуализацией значения личностных факторов служебной деятельности¹³.

Следует отметить, что в мировой практике для  обеспечения реализации этических принципов в деятельности государственных служащих используются и положительно себя зарекомендовали такие механизмы, как: этические кодексы; комитеты по этике; тренинг; социальные аудиты; специальные службы, рассматривающие факты нарушений сотрудниками организации этических требований, а также претензии граждан по этическим вопросам; институт присяги.

Один из подходов в формировании этического регулирования  государственной службы предусматривает  встраивание этических принципов, норм и стандартов поведения непосредственно в законодательство, как это сделано в Германии.

Другой подход предполагает, что наряду с общими принципами, закрепленными в законодательстве, соблюдаются собственно этические  кодексы или своды правил. Так, в США, помимо Закона о правительственной этике, утвержденного конгрессом и подписанного президентом, требования которого распространяются на всех государственных служащих, действует Моральный кодекс американского общества государственного управления (ASPA) как этический нормативный акт¹⁴.

Опыт разработки этических кодексов был накоплен в середине прошлого века в Западной Европе и особенно в США в сфере  бизнеса. В 70-х гг. свои этические  кодексы имели около 90% компаний США, насчитывающих свыше 500 работников, и 45% более мелких фирм¹⁵. Инициаторами и разработчиками кодексов в основном были представители высшего управленческого персонала компании, которые стремились поднять свой имидж в глазах общественности и завоевать ее доверие. Основной целью создаваемых кодексов была легитимация обсуждения этических проблем, поддержка способности личности к сопротивлению неэтичным требованиям непосредственных начальников, а также руководство, помощь и поддержка для тех, кто намерен поступать справедливо. При этом в качестве санкции за нарушение норм этического кодекса предусматривалось увольнение.

В Великобритании, где парламентаризм насчитывает  более семисот лет, этические  стандарты государственной службы, передававшиеся из поколения в поколение  государственных чиновников на протяжении столетий, были закреплены в 1995 г. в документе под названием «Семь принципов поведения в публичной сфере»¹⁶, подготовлено комитетом по стандартам в публичной сфере палаты общин парламента (Committee on Standards in Public Life). Во Франции, где сложились прочные принципы служебной этики в государственной сфере, этические программы нацелены на «зоны коррупционных рисков», предлагаемые меры по борьбе с коррупцией направлены на выполнение важнейших задач в сфере гласности, контроля, на создание и эффективную работу системы пресечения различных нарушений, на развитие и закрепление в поведении государственных служащих социально ориентированных этических ценностей. В 2000 г. Комитет министров Совета Европы принял Кодекс поведения для государственных служащих, который был рекомендован правительствам государств-членов для принятия на его основе национальных кодексов. В Японии широко используется метод разработки «карт этики» – набора этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этический кодекс организации для каждого ее сотрудника. В «картах» записаны имя и номер телефона консультанта организации по этическим вопросам. В Австралии действует обязательная «Инструкция по официальному поведению служащих Австралийского Союза». На Филиппинах принят «Кодекс поведения и этических стандартов должностных лиц и государственных служащих» как документ общественного доверия, согласно которому исполнение государственных обязанностей является признаком доверия со стороны общества.

Зарубежный  опыт показывает разнообразные механизмы  формирования этических принципов у государственных служащих. Это может быть этический тренинг, представляющий собой своеобразные этические модули, которые включаются в общую программу подготовки управленческих работников, способствуя практическому использованию этических знаний в процессе принятия управленческих решений. Этический тренинг направлен на прояснение этических сторон принятия управленческих решений и стимулирование усвоения норм поведения на рабочем месте, закрепленных в этическом кодексе.

Эффективным механизмом оценки уровня освоения государственным служащим этических принципов является социальный аудит. Социальный аудит, как одна из форм внедрения в корпоративную практику этических требований, был разработан три десятилетия назад и достаточно широко используется в настоящее время в Европе. Социальный аудит предназначен для проверки и подготовки информации о том, в какой степени действия организации соответствуют ожиданиям общества.

Еще одним  механизмов, используемым для решения  этических проблем в организациях, являются специальные службы по урегулированию этических претензий. Работники данных служб рассматривают жалобы по этическим вопросам, поступающие как со стороны, так и от работающих в данной организации лиц. Для решения задач по урегулированию этических коллизий может быть организована специальная служба горячей линии (электронная почта).

Одним из самых  первых способов реализации этических  норм как в зарубежном, так и  в российском историческом опыте  можно назвать институт присяги.

Методы воздействия  на коллектив и каждого государственного служащего в отдельности с целью улучшения их нравственных характеристик и приведения их служебного поведения в соответствие с этическими требованиями многообразны. Среди методов можно выделить следующие: организационно-распределительные, социально-психологические, административные, воспитательные и метод побуждения.

В некоторых  зарубежных странах, таких как Япония, США, Англия и др., в целях поддержания  необходимого уровня этичности в  организации используется метод  социальных ревизий. Его особенность заключается в том, что в годовых отчетах и ежегодных обзорах в государственных и негосударственных средствах массовой информации публикуется «социальное разоблачение» - список наиболее и наименее уважаемых организаций, для оценки которых используются, в числе других, индекс «ответственность перед обществом и средой обитания» в качестве совокупной схемы ранжирования.

В параграфе 2.2. настоящего исследования «Опыт и перспективы развития этики государственной службы в России» автор излагает предложения по формированию и внедрению отечественной модели формирования и оценки нравственных качеств государственных служащих, которая включает в себя этические процедуры на этапах выявления, отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, проверки и контроля в процессе прохождения службы на основе  требований этического кодекса.

Методы оценки нравственных качеств в системе  государственной службы разнообразны, поэтому в зависимости от ориентации на дело и на человека, по результатам изучения стиля руководства разрабатывается типизация объектов оценки и прогнозируются их изменения в различных ситуациях.