Этика государственной службы на современном этапе развития России

Начиная с  конца XIX века рассмотрение вопросов, связанных с управлением обществом, приобрело ярко выраженный ракурс в теориях бюрократии, где, собственно, и начинает ставиться вопрос об организации государственного управления, регулировании поведения государственных служащих, институциональных ограничениях и специфике бюрократических способов управления обществом. Истоки современной теории бюрократии и ее роли в управлении обществом восходят к Сен-Симону, который впервые обратил внимание на роль организации в развитии общества, предполагая, что власть не должна передаваться по наследству, а должна сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями и навыками.

Однако наиболее систематическое развитие проблематика бюрократия впервые получила у М. Вебера. Он создал достаточно глубокую теорию государства и власти, которую определял как «возможность того, что одно лицо внутри социального отношения будет в состоянии осуществить волю, несмотря на сопротивление и независимо от того, на чем такая возможность основана»². М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как чистого вида легального господства, при этом исключив ее и государство из политики. Но ни одно государство не может быть целиком бюрократическим, на вершине стоит либо монарх, либо президент, либо избранные политические лидеры. Наиболее значимой заслугой Вебера является формулирование ряда концептуальных критериев оптимального функционирования бюрократии, включающих: личную свободу и исполнение власти благодаря служебным обязанностям, иерархию организации, уровни правовой компетенции, свободный отбор кандидатов, назначаемость служащих, вознаграждение установленной фиксированной платой, наличие системы продвижения и карьеры госслужащего, отделенность служащего от собственности, строгая дисциплина и контроль за поведением служащего.

Теория рациональной бюрократии М. Вебера легла в основу многочисленных теорий бюрократии, которые  входят в комплекс знаний, отвечающих за «научное управление обществом». Исследователи  бюрократии Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, М. Крозье, С. Липсет и многие другие подвергли серьезному анализу функции, структуру бюрократической организации и описывали ее как процесс, естественно свойственный для капиталистического общества.

При изучении проблем морального регулирования поведения государственных служащих и в целом регулирования деятельности института государственной службы следует иметь в виду теоретический инструментарий, который можно использовать в процессе решения как общих, так и прикладных вопросов.

Решая основные задачи настоящего исследования, необходимо отметить тот факт, что моральное  регулирование государственной  службы находится «в ведении» таких  этических дисциплин, как профессиональная этика, прикладная этика, включающая правовую, политическую,  административную этику,  этику управления, бизнес этику. В связи с этим, в настоящей работе изучены подходы, посредством которых автор настоящего исследования рассматривает указанную выше проблематику.

Один из подходов к изучению проблем морального поведения государственных служащих определяет профессиональную этику в качестве базовой  дисциплины, исследующей эти вопросы. Появление новых видов профессиональной этики является выражением объективной потребности в установлении нравственной цены вновь появившейся профессии или подталкивается практическими нуждами привести этические требования в соответствие с изменившимся содержанием, социальным назначением и новым статусом существовавшей и ранее профессии.

Таким образом, профессиональная этика и мораль существует в формах: общественного сознания, закрепляясь в виде принципов и норм, выражающих требования общества к нравственному смыслу данной профессиональной деятельности; индивидуального сознания, интегрирующего общественные требования в формы личностных норм; группового сознания в виде системы корпоративных ценностей, норм и стереотипов; реального бытия, т.е. в поступках, нравах профессиональной среды.

Центральными  понятиями в профессиональной морали являются долг и ответственность. Нормы профессиональной этики определяют общественно необходимые и приемлемые варианты поведения профессионала, поэтому идея профессионального долга приобретает общесоциальное значение.

Следующий подход определяет значение современных  прикладных этических исследований в сфере государственной службы. Приблизительно с 60-х годов XX века происходят существенные трансформации теоретической (философской) этики, которая приобретает конкретный, практико-ориентированный характер, внутри нее выделяется линия, которая получает название прикладной этики. Непосредственными причинами возникновения новой области этического знания явились возникновение новых областей человеческой практики, а также существенные изменения сложившихся областей человеческой практики, которые адекватно не отражались классическими этическими теориями.

Специфика проблем, которые рассматриваются в рамках прикладной этики, состоит в следующем.

Во-первых, они, как правило, возникают в публичных сферах жизни, предполагающих и требующих  систематизации, управления и контроля, в областях отношений, где поступки, по определению, имеют осознанный и поддающийся управлению характер.

Во-вторых, для решения  этих вопросов недостаточно наличия  морального побуждения, волевого побуждения или нравственной решимости. Требуются профессиональная строгость и квалификация, а также наличие специальных структур, обеспечивающих научность применяемых методов регулирования.

В-третьих, по вопросу нравственной оценки этих вопросов среди специалистов, равно как и в общественном мнении, наличествуют взаимоисключающие профессиональные, гражданские или научные позиции.

В-четвертых, нравственные проблемы не могут быть решены в  рамках казуистического метода, поскольку  не могут сводиться к выработке  разовых и частных решений  этических проблем.

В-пятых, в большинстве  случаев способ принятия итоговых решений  является публичным, процессуально  закрепленным и осуществляемым в  особых этических процедурах и формах, в которых представлена вся совокупность относящихся к делу интересов  и компетенций.

В современной  исследовательской литературе вопрос о статусе прикладной этики остается открытым, при этом наиболее распространенная точка зрения состоит в том, что  прикладная этика является совокупностью  разных сложноорганизованных областей знании, возникает на стыке этики и принадлежности этого знания определенной сфере человеческой практики либо профессии. В таком понимании прикладная этика тесно соприкасается  с профессиональной этикой, но при этом не  тождественна ей, поскольку профессиональная этика определяет моральные требования применительно к своеобразию соответствующей профессии и занимается главным образом нормами, правилами поведения конкретного человека, а прикладная этика имеет своим предметом области человеческой практики, включающей социальные институты, культуру, конкретные моральные ситуации.

Такой подход обладает большой познавательной значимостью, так как позволяет наметить границы  прикладной и профессиональной этики, однако требует постоянного уточнения  теоретических позиций в процессе решения конкретных практических проблем. Различные мнения об этом могут быть оформлены в четыре основных позиции: прикладная этика является приложением этической теории к практике и восходит своими истоками к античной древности; представляет собой одну из интерпретаций профессиональной этики либо включает ее; выступает как совокупность особого рода актуальных практических моральных вопросов современности; может быть интерпретирована как новая стадия развития этики, характеризующаяся тем, что научная теория морали смыкается в ней с нравственной практикой общества.

Понимание нравственной составляющей в поведении государственных  служащих через призму деловой этики, или этики бизнеса, пришло к нам  из Западной Европы, где этика деловых  отношений изначально зарождалась  в бизнес-среде³, а потом транслировалась в виде успешного опыта в сектор государственного управления. Тем не менее, в 90-е годы, в связи с нарастанием коррупционных явлений, в научных трудах зарубежных ученых произошло выделение из термина «деловая этика» понятия «управленческая этика государственных служащих»⁴.

Для отечественных  ученых и исследователей также характерно понимание морального регулирования  поведения государственных служащих как служебной этики, поскольку  чиновник со времен Петра I воспринимается как «служитель народа»⁵. В советский период этику государственных служащих в большинстве случаев именовали «бюрократической»⁶. Это связано с тем, что чиновник отождествлялся с бюрократом, а под бюрократией следует понимать класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти.

Необходимо  обратить внимание и на подходы, согласно которым этика государственной  службы сращивается с теоретическим  аппаратом  политической этики, иногда называемой «этика публичной сферы».

Автор настоящего исследования считает целесообразным использование понятия «этика государственной  службы», рассматривая данный научный  предмет как интегральную научную  дисциплину, включающую в себя вопросы  деятельности института государственной  службы, позволяющую комплексно подходить к рассмотрению вопросов морально-нравственного регулирования поведения государственных служащих во взаимосвязи со спецификой системы управления, конкретной социокультурной ситуацией, с учетом внутренних и внешних факторов конкретных профессиональных сфер государственной службы, конкретных проблем исполнения служебных обязанностей государственным служащим.

По мнению автора настоящего исследования, этику  государственной службы можно определить как вид прикладной этики, как совокупность этического знания, обеспечивающего полноценное изучение и нормативное моральное регулирование служебной деятельности и внеслужебного поведения. Именно такой подход позволяет обеспечить преемственность историко-философской традиции взаимосвязи понятий «служба» и «долг», а также наиболее полно выражает единство и многообразие всех видов государственной службы, понимаемой на разных исторических этапах как «служение» или как честное исполнение « контрактных» обязательств.

Определяя этику  государственной службы в качестве прикладной, автор придерживается точки зрения, согласно которой этика государственной службы опирается в своем построении на теоретические этические модели  и в то же время позволяет использовать весь потенциал накопленного человечеством этического знания с целью определения ориентиров современного развития государственной службы и обеспечивать практическое соблюдение ее предписаний.

Во второй главе «Основные направления развития этики государственной службы» автор исследует внутренние и внешние факторы, оказывающие влияние на государственную службу, выявляет механизмы формирования нравственных качеств государственных служащих, а также анализируя зарубежный опыт внедрения моделей морального регулирования государственной службы, обосновывает необходимость совершенствования государственной службы посредством формирования и внедрения отечественной модели морального регулирования государственной службы.

В параграфе 2.1. «Основные факторы и механизмы этического регулирования государственной службы» автор в результате анализа основных факторов, оказывающих влияние на этику государственной службы, устанавливает, что поведение  служащих в системе государственной службы подвержено влиянию внешних и внутренних социально-политических, экономических, общественных, культурных, духовных и психологических факторов. Кроме того, в системе государственной службы формируются кризисные явления, выражающиеся в снижении авторитета государственной службы, размывании существенных границ государственной службы, сближение политики и бизнеса и влияние их на государственное управление и государственную службу.

Одновременно  с этим, автор отмечает необходимость  теоретического оформления с позиций  этической науки основных контуров системы государственной службы, в том числе, путем их закрепления в процессе активной научной дискуссии и совершенствования практики государственного управления.

Специфику этического регулирования этой области практики, в том числе формируют понятия  «служебного долга», «служебной чести», «служебного достоинства» и «профессиональной справедливости». Именно осознание, понимание своего служебного долга побуждает представителей «государственных профессий» относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношений личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение общечеловеческого содержания «долга Человека»⁷.

Одной из угроз  для формирования этики государственной  службы представляет сращивание государственной службы и политики, которое приводит к появлению специфической категории служащих, называемых «карьерными бюрократами», которые, занимая сколько-нибудь важную должность, практически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и, тем более, на проведение в жизнь политических решений. Таким образом, политика подчас определяет структуру, функции, основные направления и приоритеты государственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования её «личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяет дисциплинарную практику.

В настоящее  время есть два основных подхода  к решению этой проблемы. Первый осуществлён там, где вовлечение администраторов в политику признаётся неизбежным, а участие служащих в политике определяется через определение его уровней и форм, а также специфических режимов регулирования таких ситуаций. Например, в Германии, где существуют «политические чиновники». Самым обычным делом в связи со сменой партии у руля государственной власти становится потеря ими работы. Также политические и руководящие должности жёстко не разделены во Франции, Норвегии, Японии.