Законные и подзаконные акты в строительстве

ВВЕДЕНИЕ

 

Понятие закона. Это принятый в особом порядке первичный правовой акт по основным вопросам жизни социалистического государства, непосредственно выражающий общую волю всего народа и обладающий высшей юридической силой.

 По своему источнику  закон — это правовой акт, непосредственно выражающий общую государственную волю всего народа.

Издание законов входит в исключительную компетенцию высших представительных органов государственной власти. В СССР- Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик (ст. 32 Конституции СССР, соответствующие статьи Конституций союзных и автономных республик). Законы могут издаваться и в порядке референдума.

Концентрация законодательной  деятельности в руках высших органов государственной власти или непосредственно в руках народа имеет глубокие социально-политические и юридические основания. В условиях социалистической демократии именно представительные органы государственной власти непосредственно и прямо выражают суверенную волю всего народа. Такой же характер носит выражение воли народа при референдумах. Поэтому законы и выступают в качестве правовых актов, содержащих «непосредственную и прямую» общую суверенную волю всего народа в целом (хотя бы и в пределах отдельной союзной или автономной республики).

По своему материальному  содержанию закон — это правовой акт, посвященный основным вопросам жизни социалистического государства,     т. е. регулированию наиболее важных отношений в социалистическом обществе.    

Система нормативных  документов Российской Федерации в строительстве создается в соответствии с новыми экономическими условиями, законодательством и структурой управления на базе действующих в России строительных норм, правил и государственных стандартов в этой области.

Главная направленность вновь разрабатываемых нормативных документов Системы - защита прав и охраняемых законом интересов потребителей строительной продукции, общества и государства при развитии самостоятельной и инициативы предприятий, организаций и специалистов.

Одним из основных средств решения этой задачи является переход к новым методическим принципам, которые находят все большее распространение в практике международной стандартизации. В отличие от традиционно сложившегося, так называемого описательного или предписывающего подхода, когда в нормативных документах приводят подробное описание конструкции, методов расчета, применяемых материалов и т.д., вновь создаваемые строительные нормы и стандарты должны содержать, в первую очередь, эксплуатационные характеристики строительных изделий и сооружений, основанные на требованиях потребителя. Разрабатываемые в соответствии с настоящими строительными нормами и правилами нормативные документы должны не предписывать, как проектировать и строить, а устанавливать требования к строительной продукции, которые должны быть удовлетворены, или цели, которые должны быть достигнуты в процессе проектирования и строительства. Способы достижения поставленных целей в виде объемно-планировочных, конструктивных или технологических решений должны носить рекомендательный характер.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Законодательство в сфере регулирования инвестиций в строительстве

 

Прежде чем начать говорить об основных источниках правового регулирования отношений в сфере инвестирования в строительство жилья хотелось бы отметить Статью 40 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г., в нормах которой говориться следующее:

 
Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно  лишен жилища.

 
Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

 
Основные источники правового регулирования этих отношений: Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (с изменениями от 25.02.1999), Федеральный закон от 25.02.1999 №39 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в редакции от 22.08.2004), принятый 30 декабря 2004г. Федеральный закон РФ № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». 
 
Как подчеркивается в юридической литературе, характерной особенностью законодательства о капитальном строительстве является то, что оно состоит из двух видов нормативных актов. К первым относятся нормативно-правовые юридические акты, ко вторым - нормативно-технические. 
 
Характеристика нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области капитального строительства, в том числе и на долевых началах, основана на анализе кодифицированного законодательства, специальных законов и подзаконных актов. 
 
Несмотря на отсутствие прямой регламентации отношений в сфере инвестирования в строительство, Гражданский кодекс Российской Федерации, принятый Федеральным законом № 51-ФЗ от 30 ноября 1994 г., является одним из основополагающих законодательных актов, регулирующих данные отношения. Во-первых, с введением его в действие утратила силу основная масса нормативных актов в области капитального строительства. Во-вторых, положения Гражданского кодекса о сделках, обязательствах и договоре применяются к отношениям по долевому участию в строительстве, что излагается автором во второй главе настоящего исследования. 
 
В связи с содержанием ГК РФ и местом, занимаемым им во всей системе источников гражданского права, все иные нормативные акты по гражданскому праву должны приниматься в соответствии с Кодексом. В ГК РФ прямо записано, что «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу» (п.2 ст. 3).²⁴ 
 
В главе 37 Гражданского кодекса Российской Федерации перечислены разновидности договоров подряда. В параграфе 1 данной главы перечислены общие положения о договоре подряда, которые должны применяться при заключении договоров данного вида, за теми изъятиями и исключениями, которые характерны для их отдельных видов. 
 
Договор строительного подряда выделен в отдельный параграф 3 главы 37 ГК РФ, правовое регулирование которого, включая и общие положения о договоре подряда, регламентируется статьями 740 - 757 ГК РФ. 
 
К числу важных источников относятся такой специальный кодифицированный акт, как Жилищный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 22 декабря 2004 года. 
 
К числу специальных относится также Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый 29 декабря 2004 года Федеральным Законом № 190-ФЗ; Земельный кодекс Российской Федерации, принятый 25 октября 2001 года Федеральным законом № 136-ФЗ (в редакции от 07.03.2005 № 15-ФЗ). 
 
Помимо Гражданского кодекса регулирование инвестиционных отношений в строительстве обеспечивает Закон РСФСР № 1488-1 от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР». Его можно рассматривать, как возможность законодательно решить следующие вопросы: 1) ввести в юридическое употребление новые термины, соответствующие современной практике хозяйственного оборота; 2) раскрыть обязанности участников инвестиционной деятельности как по отношению друг к другу, так и по отношению к государству; 3) определить содержание их взаимоотношений; 4) установить перечень государственных гарантий при осуществлении инвестиций». Несмотря на все недостатки, отметим положительные моменты данного закона: раскрыты права и обязанности субъектов инвестиционной деятельности, перечислены возможные формы и методы государственного воздействия на процесс осуществления инвестиций, названы возможные источники финансирования. Роль настоящего закона трудно недооценить, поскольку он обобщил и включил в себя все прежние нормативные акты, регулирующие отношения по инвестиционной деятельности. 
 
Этот закон положил начало российскому инвестиционному законодательству. Вслед за ним появился еще один Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР от 04.07.91 г., который в настоящее время признан утратившим силу в связи с принятием нового Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации от 09.07.99 г. № 160-ФЗ. Несколько ранее был принят еще один Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.08.2004. № 122-ФЗ), который указывает на то, что Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» применяется в части, не противоречащей настоящему федеральному закону. Новый закон определил, что отношения между субъектами инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора, заключаемого между ними в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Так же были определены новые понятия, касающиеся инвестиционной деятельности, объекты и субъекты, роль и гарантии государства в инвестиционной деятельности. 
 
Эти законы относятся к новому инвестиционному законодательству и осуществляют регулирование отношений в случаях, когда юридические лица инвестируют капитальное строительство для целей предпринимательской деятельности. 
 
В числе нормативных актов этого уровня, имеющих отношение к строительству, можно назвать недавно принятый Федеральный закон Российской Федерации «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ (далее Закон об участии в долевом строительстве). Указанный закон урегулировал отношения связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости на основе договора участия в долевом строительстве, разрешения на строительство которых получены после вступления его в силу, т.е. после 1 апреля 2005 года. Закон об участии в долевом строительстве преследует цели: установить единые для всех участников рынка недвижимости правила реализации проектов по строительству и приобретению жилья с использованием средств граждан и их объединений; разработать механизмы защиты граждан, вкладывающих средства в строительство и приобретение жилья; обеспечить минимальный уровень административных барьеров, стоящих перед компаниями, занимающимися реализацией проектов на рынке строительства и приобретения жилья. Им определён переход права собственности на объекты долевого строительства и гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства. 
 
Немаловажное значение в регулировании отношений долевого строительства имеет Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ (в ред. от 30.12.2004), с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 1 апреля 2005 года. 
 
Не менее важное значение имеют и другие законы: Закон РФ от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в редакции от 22.08.2004 — ныне утратил силу); Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в редакции от 30.12.2004 № 217-ФЗ). В первом законе были определены начала участия граждан в долевом строительстве жилья; второй закон в настоящее время применяется в целях учетной регистрации договоров участия граждан в долевом строительстве многоквартирных жилых домов, что неизбежно повышает гарантии их защиты. 
 
 Подзаконные акты (в ГК РФ они получили в совокупности название «иные правовые акты»): 
 
Указы Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным федеральным законам (или, по сложившейся практике, приниматься и действовать до принятия соответствующего закона). Указы Президента Российской Федерации сыграли немаловажную роль в формировании законодательства об участии в долевом строительстве жилья гражданами, способствовали развитию этих отношений в России, решению её социальных проблем.

 
Указ Президента РФ от 29.03.1996 № 431 «О новом этапе 
реализации Государственной целевой программы «Жилище»;

 
Указ Президента РФ от 23.02.1998 № 193 «О дальнейшем 
развитии инвестиционных фондов» ;

 
 Указ Президента РФ от 10 июня 1994г. № 1180 «О жилищных 
 
кредитах»; 

- Указ Президента РФ от 10 июня 1994г. № 1182 «О выпуске и обращении жилищных сертификатов». 
 
 Постановления Правительства РФ, которые могут содержать нормы гражданского права, принятые на основании и во исполнение ГК РФ, Федеральных законов и указов Президента РФ. Все нижеперчисленные постановления Правительства имеют непосредственное отношение к организации строительства на долевых началах, например:

 
      Постановление Правительства РФ «О мерах по продаже не -     завершенных строительством объектов» от 03.02.1992 г. № 59 (с изм. от 21.03.1994).

 
Постановление Правительства РФ «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении  жилищных условий безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья» от 3 августа 1996 г. (в ред. от 08.08.2003).

 
Постановление Правительства РФ от 20.06.1993 № 595 «О государственной целевой  программе «Жилище»» (в ред. от 26.07.2004);

 
Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 - 2010 годы» (в ред. От 27.07.2004 г. с изм. от 21.10.2004);

 
Постановление правительства РФ от 11.01 2000 г. № 28 «О мерах по развитию системы  ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» (с изменениями и доп. от 08.05.2002).

 
Ведомственные акты, которые могут содержать нормы гражданского права, только в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, Федеральными законами и «и иными правовыми актами» (т.е. указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ). 
 
Например: 
 
1) Положение о прядке передачи для завершения строительства и продажи не завершенных строительством жилых домов, утвержденное Указом Президента РФ от 10.06.1994 г. № 1182. 
 
Положение распространяется на законсервированные объекты и объекты незавершенного строительства, находящиеся в федеральной собственности, финансирование которых осуществлялось без привлечения собственных средств предприятий, с истекшими нормативными сроками строительства и приостановленные строительством из-за отсутствия средств и материально-технического обеспечения. 
 
Указанные объекты (за исключением объектов технического перевооружения) могут быть изъяты у предприятий территориальными комитетами по управлению имуществом для организации их достройки или продажи, в том числе и на условиях долевого участия.

 
Положение о выпуске и обращении  жилищных сертификатов, утвержденное Указом Президента РФ от 10.06.1994 г. № 1182. Разработано в целях расширения использования средств населения  и иных внебюджетных источников финансирования в жилищной сфере и защиты их от инфляции. 

 
Юридические лица, имеющие права заказчика на проведение строительства жилых домов, отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство и проектную документацию на жилищное строительство, получили право привлекать финансовые средства граждан Российской Федерации с использованием жилищных сертификатов. 
 
27 декабря 2000 г. Правительство РФ утвердило Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации. Этот акт устанавливает, как распределяются между указанными в Положении государственными органами полномочия на проведение государственной экспертизы, каким образом она должна проводиться, включая составление свободного экспертного заключения по результатам ее проведения, какие именно государственные органы обладают необходимой компетенцией на утверждение соответствующей документации, а в этой же связи - как должны складываться отношения между заказчиками (инвесторами) и государственными органами в процессе проведения экспертизы²⁵. 
 
В качестве правового основания для введения учетной регистрации договоров может послужить также и постановление Правительства РФ от 22.10.1997 №1348 «О создании и порядке ведения регистра жилых домов, строящихся на территориях субъектов Российской Федерации». 
 
В определенной степени предложение о регистрации договоров инвестирования уже нашло свое отражение в распоряжении Мэра Москвы от 28.11.97 №935-РМ²⁶. Согласно Временному положению, утвержденному указанным распоряжением Мэра Москвы от 28.11.97 №935-РМ, договор инвестирования (или, по терминологии рассматриваемого нормативного акта, договор о привлечении финансовых средств в строительство жилья) подлежит учетной регистрации в Департаменте жилищной политики и жилищного фонда города Москвы наравне с основным инвестиционным контрактом, в рамках которого и осуществляется привлечение денежных средств по договорам долевого участия. Этот механизм позволяет исключить неоднократную реализацию застройщиком прав на будущие квартиры на стадии строительства и позволяет информировать покупателей о том, имеются ли права на реализацию интересующей квартиры.  
 
В рамках данной системы инвестор, вкладывающий деньги в строительство жилого дома с целью приобретения в нем квартиры с определенными характеристиками, может быть уверен, что на нее претендует он один, а не несколько «покупателей» - каждый договор с гражданами подлежит учетной регистрации в Департаменте. Таким образом, факт заключения застройщиком двух и более договоров на одну квартиру станет очевидным и гласным. 
 
Активная позиция современной России по вхождению в мировую экономику потребовала более полного учета в её национальном законодательстве международно-правовых положений. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 1 ст. 7 ГК общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Они, следовательно, также учитываются в качестве источников её права. В частности, применительно к рассматриваемому вопросу можно назвать Конвенцию о защите прав инвестора от 28 марта 1997 года, принятую государствами-участниками СНГ.. 
 
Использование международной практики, в отношениях долевого участия в строительстве может оказаться целесообразным. Имеются в виду, в частности, Международные условия договора о строительстве, разработанные Международной федерацией инженеров-консультантов (в редакции 1977 г.)²⁷ Носящий рекомендательный характер, этот документ рассчитан на применение при строительстве с иностранным участием. Вместе с тем отдельные его положения могут оказаться полезными и при оформлении договоров во внутренних отношениях, естественно в той их части, в какой содержащиеся в этом и в других подобного рода документах положения не противоречат законодательству РФ. В частности, ст. 9 ЖК РФ определила соотношение жилищного законодательства и норм международного права: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора. Следовательно, в современных условиях нельзя недооценивать роль международного законодательства как источника права в определенных условиях. 
 
Нормативно-технические документы. Особая роль в правовом регулировании строительного подряда принадлежит СНиПам - строительным нормам и правилам. 17 мая 1994 г. Госстроем РФ был утвержден основополагающий для этой области СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения» (с изменениями, утвержденными 23 июня 1997 г.). 
 
В зависимости от их предмета и территориальных границ действия различаются: 
 
1. Федеральные нормативные документы:

 
строительные нормы и правила,

 
государственные стандарты РФ в области строительства,

 
своды правил по проектированию и строительству

 
руководящие документы Системы;

 
2. Нормативные документы субъектов РФ:

 
территориальные строительные нормы,

 
производственно-отраслевые нормативные  документы (стандарты).

 
Одни из этих документов содержат нормы обязательные (строительные нормы  и правила, территориальные строительные нормы, государственные стандарты), другие - обязательные либо рекомендательные (государственные стандарты РФ, руководящие  документы Системы) и, наконец, третьи (своды правил по проектированию и строительству) - только рекомендательные. 
 
Строительные нормы и правила, обязательные для сторон, определяют цели, которые должны быть достигнуты соответствующей деятельностью, а также принципы, которыми необходимо руководствоваться в процессе создания строительной продукции. Наряду с обязательными для всей территории РФ, есть и такие СНиПы, которые рассчитаны на применение их только в определенных регионах с учетом природных и других особенностей. 
 
В СНиПах содержатся, кроме организационно-методических, и технические требования, относящиеся к строительным, изыскательским и проектным работам. 
 
СНиПы подлежат специальной регистрации. Для их правовой природы определяющее значение имеет и включенное в СНиП 10-01-94 указание на то, что отсутствие в договоре (контракте) ссылок на нормативные документы, содержащие обязательные требования, не освобождает исполнителя от их соблюдения. 
 
В составе СНиПов выделяются государственные градостроительные нормативы и правила. Их соблюдение обязательно для органов государственной власти, государственного контроля и надзора, местного самоуправления, а также для всех граждан и юридических лиц, которые осуществляют градостроительную деятельность (в последнем случае имеются в виду, прежде всего, как заказчики, так и подрядчики).

Договор участия в долевом строительстве 
 
Впервые понятие договора участия в долевом строительстве жилья сформулировано в Федеральном законе Российской Федерации «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон об участии в долевом строительстве), от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ (ст. 4).28 
 
По договору участия в долевом строительстве (далее - договор) одна сторона (застройщик) обязуется в предусмотренный договором срок своими силами и (или) с привлечением других лиц построить (создать) многоквартирный дом и (или) иной объект недвижимости и после получения разрешения на ввод в эксплуатацию этих объектов передать соответствующий объект долевого строительства участнику долевого строительства, а другая сторона (участник долевого строительства) обязуется уплатить обусловленную договором цену и принять объект долевого строительства при наличии разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного жилого дома и (или) иного объекта недвижимости. 
 
Отношения по долевому участию в строительстве жилого дома - весьма актуальная проблема, нуждающаяся в анализе и юридической квалификации, в том числе через уяснение правовой природы договора, оформляющего такие отношения.  
 
Существуют различные мнения относительно того, носят ли указанный договор инвестиционный характер. Если говорить о договоре простого товарищества то, что его однозначно определяют как инвестиционный, чего нельзя сказать о договоре участия в долевом строительстве. Ряд авторов, считая, что договор участия в долевом строительстве не является инвестиционным, ссылаются на то, что инвестиции обязательно предполагают получение прибыли, а гражданин, приобретая имущество по договору долевого строительства, не имеет никакой прибыли. Но такая деятельность может приносить не только прибыль, но и приводить к иному положительному эффекту (например, приобретение недвижимости). Кроме того, недвижимость во всем мире считается одним из самых выгодных объектов инвестиций.29 
 
Если все-таки признать рассматриваемое соглашение инвестиционным, то гражданин, по мнению юристов, говорящих о не инвестиционном характере исследуемой сделки, сразу теряет статус потребителя, а, следовательно, к таким отношениям нормы законодательства о защите прав потребителей не применяются. Представляется, что существу инвестиционных отношений такое взаимодействие не противоречит, также не наблюдается и конкуренции положений нормативных актов, действующих в данных сферах. Эта позиция подтверждается Верховным Судом РФ, отмечавшим, что «… признание договора инвестиционным не дает ответа на вопрос его гражданско-правовой природе и не исключает возможности применения к возникшим отношениям норм Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». 30 В связи с этим считаем, что договор участия в долевом строительстве носит инвестиционный характер.  
 
Участниками долевого строительства - могут быть физические и юридические лица. 
 
В зависимости от статуса присоединившейся стороны - гражданин или юридическое лицо - определяются разновидности договора: 
 
1. Договоры с участием граждан в строительство жилья на стороне потребителя (в целях удовлетворения своих или семейных бытовых нужд) - это договоры бытового подряда со всеми применимыми к ним правилами в отношении граждан-потребителей.  
 
2. Договоры с участием юридических лиц, вкладывающих свои средства в строительство жилья в предпринимательских целях или для удовлетворения нужд своих сотрудников - это договоры строительного подряда, регламентированные российским общегражданским и инвестиционным законодательством.