Управление муниципальным имуществом

27 декабря 1991 года Верховный  Совет РСФСР принял Постановление  № 3020-1 "О разграничении государственной  собственности в Российской Федерации  на федеральную собственность,  государственную собственность  республик в составе Российской  Федерации, краев, областей, автономной  области, автономных округов,  городов Москвы и Санкт-Петербурга  и муниципальную собственность". (Далее - Постановление Верховного  Совета РСФСР)

Это постановление было одним  из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной  собственности. Постановление разграничило государственную собственность  на три самостоятельных вида:

1. объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;
2. объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
3. объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

В приложении №3 к этому  Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной  собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность  городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность  передавались жилищный и нежилой  фонд (здания и строения).

Порядки передачи объектов государственной собственности  в муниципальную, были прописаны  в:

Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О  гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"

Распоряжение Госкомимущества  от 5 февраля 1993 г. № 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения  прав собственности на нежилые помещения" (с изменениями и дополнениями от 17 мая 1993 г).

Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года.

Конституция Российской Федерации  от 12 декабря 1993г. закрепила право  на муниципальную собственность.

В Законе №154-ФЗ "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995г было определенно, что муниципальные  образования могут иметь в  собственности любые виды имущества  как коммерческого, так и социального  назначения.

Формирование муниципальной  собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона 131-ФЗ, связано с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества. Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:

1) перераспределение имущества  между РФ, субъектами РФ и муниципальными  образованиями;

2) разграничение имущества  прежних муниципальных образований  между новыми муниципальными  образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими  и сельскими поселениями, городскими  округами.

Правовую базу разграничения  образуют:

1) Федеральный закон "Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст.50, 85);

2) Федеральный закон "О  внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации и  признании утратившими силу некоторых  законодательных актов Российской  Федерации в связи с принятием  Федеральных законов "О внесении  изменений и дополнений в Федеральный  закон "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации" и "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации" от 22 августа 2004 г.  №122-ФЗ (ч.11 и 11.1 ст.154), (Далее - Федеральный  закон №122-ФЗ);

3) Постановление Правительства  РФ от 13 июня 2006 г. № 374 "О  перечнях документов, необходимых  для принятия решения о передаче  имущества из федеральной собственности  в собственность субъекта Российской  Федерации или муниципальную  собственность, из собственности  субъекта Российской Федерации  в федеральную собственность  или муниципальную собственность,  из муниципальной собственности  в федеральную собственность  или собственность субъекта Российской  Федерации", и другие нормативно-правовые  акты.

Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества.

 

3) Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

В настоящее время в  Российской Федерации проводится реформа  местного самоуправления, основы которой  заложены в положениях федерального закона от 06 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Ее инициаторы убеждены, что результатом преобразований станут создание стройной единой структуры  местного самоуправления и четкое разграничение  властных полномочий между муниципальными образованиями. Важным компонентом  реформы является формирование ясной  системы муниципальной собственности, так как эффективность местного самоуправления зависит от его обеспеченности материально - финансовыми ресурсами. Муниципальные образования должны обладать необходимыми средствами для  выполнения своих задач, а также  иметь право самостоятельного владения, управления и распоряжения ими.

Предпосылками реформы стала  необходимость упорядочить "правила  игры" на муниципальном уровне. Можно  заметить, что до недавнего времени  в Российской Федерации существовала разнородная структура муниципальных  органов.

Помимо этого, реформа  должна создать прочную финансовую базу для осуществления муниципалитетами возложенных на них функций, в  том числе путем более четкого  разграничения собственности между  муниципальными органами и органами государственной власти.

Основополагающими элементами, которые затрагивает реформа, являются следующие отношения:

1. административно-территориальное устройство муниципальных образований;
2. имущественная база муниципалитетов.

Под административно-территориальными аспектами реформы понимается:

Созданная в настоящее  время двухуровневая система  управления - это городские и сельские поселения (1 уровень) и муниципальные  районы (2 уровень), а также городские  округа (городской округ сочетает в себе фунции как поселения, так  и района). Ранее субъекты РФ, самостоятельно определяли структуры местного самоуправления в границах своей территории, это  приводило к смещению полномочий и неопределенности.

После введения единой территориальной  системы местного самоуправления подлежат разграничению и властные полномочия, а также необходимая для их осуществления собственность.

Управление муниципальной  собственностью представляет собой  деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами  муниципальной собственности в  целях максимального обеспечения  социально значимыми услугами населения  муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля над их исполнением. 

Полномочие владения - это  юридически обеспеченная возможность  хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность  извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность  определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению  этой вещи.

Деятельность органов  местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления. Этот принцип соответствует  поговорке: "запрещено все, что  не разрешено". Еще этот принцип  называют иногда принципом наделения  компетенцией "сверху". Если "верхи" получают много власти, а "низы" - ничего, то может получиться "крепостной строй". Если же "низам" отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом  государстве. Главный недостаток этого  способа тот, что при смене  законодателей, есть опасность в  ограничении компетенции органов  местного самоуправления, в ущемлении  их свободы.

Конституция РФ запрещает  субъектам федерации, другим органам  ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией (статья 133). На практике реализация конституционных  предписаний встречается с трудностями. Одна из причин - принципиальное различие новой конституционной концепции  местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как централизованного  управления “сверху".

Муниципальная собственность  не является разновидностью государственной  собственности. Статья 12 Конституции  РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти. Статья 130 п.1 Конституции гласит, что  местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В законах о местном  самоуправлении большинства субъектов  РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования  воспроизводятся нормы федерального закона.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса  РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени  самостоятельно. Приобретение, осуществление  имущественных и личных неимущественных  прав и обязанностей от имени муниципальных  образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для  населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции Российской Федерации ни в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

Управление муниципальной  собственностью должно учитывать как  социальные, так инвестиционные цели. Реализовать эти цели возможно, если:

1. будет создана эффективная систем учета муниципального имущества;
2. будут разработаны критерии эффективного использования муниципальной собственности; созданы условия для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;
3. будет разработана эффективная система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.

Одной из самых сложных  задач является разработка критериев  эффективного использования собственности. Это связано с тем, что в  силу разных причин до сих пор сохраняются  монополия муниципальных предприятий  в отдельных отраслях; административные барьеры, препятствующие развитию в  отраслях городского хозяйства частного бизнеса; ограничивается доходность бизнеса  из-за регулирования тарифов на отдельные  услуги и т.д.

Выполняя свои задачи, органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемами и к числу наиболее острых можно отнести:

1. отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;
2. неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах "бедных" территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;
3. отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.

Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:

отсутствует координация  между органами государственной  власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры  местных сообществ нередко дестабилизируют  ситуацию в peгионах;

 

 

4) Классификация объектов муниципальной собственности

Муниципальная экономика  в последние годы стала одним  из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Не угасает  интерес к вопросам построения единого  методологического подхода к  управлению муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - один из основных объектов расходования средств  местных бюджетов. Но эти расходы  не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Поэтому муниципальная  собственность за редким исключением  нерентабельна.

Органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и  областные советы и их исполнительные органы) в настоящее время являются естественными монополистами-собственниками на рынке объектов недвижимости, контролирующими  не менее 70% рынка.

Причиной сохранения монополии  является неупорядоченность и сложность  процедуры оформления прав на застройку  земельных участков. Необходимо еще  до начала строительства получить многочисленные согласования с различными подразделениями  администрации и муниципальными предприятиями. Добавим к этому  требование предварительной оплаты многочисленных сборов и услуг, уровень  которых заранее неизвестен, устанавливается  “по ходу” оформления сделки и  зачастую носит характер натурального оброка (за свой счет построить что-то или проложить коммуникации, которые  затем безвозмездно передаются на баланс муниципальных предприятий).