Тенденции развития общественного сектора

1.3. Эффективность общественного сектора и благосостояние общества

Общественный сектор охватывает ту часть национальной экономики, за которую ответственность несет правительство. Наиболее ощутимое воздействие на жизнь людей и организаций порождают решения, относящиеся к общественным расходам, налогам и различным правилам ведения бизнеса. От этих решений зависит благосостояние общества.

Обязанностью государства, прежде всего, является экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в социальных благах. Таким образом, от государства требуется не только организация коллективных действий по созданию таких благ, но и справедливое распределение этих благ.

Политика распределения – важное направление деятельности любого государства, но проблема заключается в том, что понятия справедливости различных вариантов распределения у различных групп и даже отдельных граждан иногда отличаются коренным образом. Поэтому необходимо анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов для определения пределов, в которых конфликтующие интересы могут в какой-то степени примиряться, а также для определения влияния политики перераспределения, отвечающей тому или иному пониманию справедливости, на экономическую эффективность производства общественных и частных благ. [5]

Принудительное перераспределение ресурсов, к которому прибегает государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния отдельных граждан, принося преимущества одним членам общества за счет ухудшения для других.

В связи с тем, что ресурсы в общественном секторе, как и на рынке, не всегда используются оптимально, можно поставить вопрос об изъянах государства. Изъяны государства вызваны особенностями нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма. Любые экономически значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значения своих собственных индивидуальных функций полезности. Без этого невозможно понять, почему позиции представительных органов не всегда совпадают с позициями большинства избирателей, а действия исполнительных органов часто противоречат им.

Для оптимизации общественных расходов требуется не только наилучшим способом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их между сферами. Для этого необходимо сопоставлять между собой принципиально разные по своему характеру результаты несхожих видов деятельности, т.е. соизмерять затраты и результаты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универсальной денежной форме на основе анализа издержек и выгод, применяя оценки, основанные на реальных предпочтениях конкретного общества и с учетом сложившейся практики общественного выбора.

Анализ должен отражать полезность социальных благ для потребителей, т.е. готовность налогоплательщиков платить за те или иные блага, создаваемые с помощью общественного сектора. Если эта сумма больше издержек по реализации проекта, значит, проект выгоден (принцип компенсирующего изменения).

Функции общественного сектора, связанные с обеспечением всех индивидов, во-первых, минимально приемлемым уровнем гарантированного дохода, во-вторых, защитой на случай болезни, безработицы и т.д., в-третьих, доступом к благам, обладающими особыми достоинствами, характеризуют государство благосостояния. Осуществление политики перераспределения и социальных гарантий, которая не ослабляла бы стимулов социальной активности, но при этом удерживала в приемлемом диапазоне уровень жизни всех граждан, является одной из основных задач государства.

Таким образом, после рассмотрения вопросов эффективной работы общественного сектора государства по обеспечению граждан социальными благами можно сказать, что:

 - общественный сектор и его организации служат инструментами преодоления изъянов рынка;

- эффективность общественного  сектора достигается за счет  его институциональной основы  функционирования;

- исправление изъянов  рынка с помощью общественного  сектора может привести к изъянам  государства из-за ограниченности  доступной информации, взаимодействия  с другими субъектами экономики, несовершенства политического процесса, ограниченности контроля над  государственным аппаратом.

Для успешной работы общественного сектора по справедливому финансированию производства и справедливому распределению социальных благ в условиях перехода от тоталитарной экономики к рыночной необходимо создать такую институциональную основу функционирования общественного сектора, которая позволила бы минимизировать возможные изъяны государства путем устранения причин этих изъянов. [7]

2. Концептуальные основы общественного сектора

2.1. Общественный сектор в рыночной экономике

В рыночной экономике существует целый ряд ситуаций, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального использования ресурсов. В экономической науке эти ситуации получили название провалов рынка, а сама теория, исследующая эти ситуации, была названа теорией провалов рынка.

Центральное место в анализе провалов рынка занимают исследования общественных товаров или общественных благ. Общественное благо общедоступно, как, например, национальная оборона или охрана правопорядка, причем их потребление одним человеком не исключает других потребителей. Такие экономические характеристики убеждают в нецелесообразности взимания платы за потребление общедоступных общественных благ, поэтому у частных производителей нет стимулов к их производству. Такие общественные блага называются чистыми общественными благами, в отличие от чистых частных благ, которые обладают конкурентностью и исключаемостью из потребления.

Особой формой платы за чистые общественные блага выступают налоги. Между двумя полюсами экономических благ находится огромный спектр смешанных общественных благ, которые обладают исключаемостью, но неконкурентны в потреблении, - это блага обшей собственности и совместного пользования, за которые может быть установлена цена (дороги, мосты, музеи, больницы и т.д.). Существуют общенациональные общественные блага (обороноспособность, общедоступность образования), а также региональные, локальные — хорошие дороги, парки и т.д. Примером общественного блага может быть внедрение инноваций, формирование и использование знания, интеллекта.

Теория общественного блага весьма важна для понимания возможных механизмов разрешения противоречий между свободным выбором индивида и долгосрочными предпочтениями общества, которые невозможно решить без вмешательства государства.

Большинству общественных благ (смешанные общественные блага) присущи следующие свойства: их потребление невозможно вне ограниченной зоны или вне особой категории лиц. В этих случаях вмешательство государства не всегда необходимо. Частные инициативы типа «клубов», для которых установлено право входа, часто в состоянии в достаточной мере снижать издержки на исключение, что позволяет сделать экономически возможным предоставление локального общественного блага [4].

Общественный сектор рыночной экономики включает государственный сектор со всем многообразием его экономических, категорий, их отражающих, и инструментов (бюджет, налоги, государственные расходы, государственная собственность, государственное предпринимательство), сектор местного самоуправления (местные финансы, местная собственность и т.д.), а также некоммерческий сектор экономики, поскольку деятельность всех трех составляющих направлена на обеспечение и предоставление общественных благ потребителям.

Некоммерческий сектор реализует задачу широкого вовлечения населения в общественную жизнь, что отражает динамику социальной организованности на всех уровнях — местном, региональном, национальном, межнациональном — и связано с процессом становления гражданского общества. В отличие от коммерческих, организации третьего сектора существуют не ради получения прибыли, однако это не означает, что они не могут ее получать.

2. Доходы общественного сектора

Источники доходов общественного сектора государства.

Способность общественного сектора поставлять общественные блага и осуществлять перераспределение зависит от доходов, которыми он располагает. Обладая законным правом принуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги — основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функционирование.

Говоря о доходах общественного сектора, необходимо прежде всего определить их важнейшие виды и обсудить те требования, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе.

Источники доходов

Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству предприятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора.

К неналоговым доходам относятся:

1. доходы  от использования имущества, находящегося  в государственной или муниципальной  собственности;

2. доходы  в виде финансовой помощи и  бюджетных ссуд, полученных от  бюджетов других уровней бюджетной  системы РФ;

3. средства, полученные в результате применения  мер гражданско-правовой, административной  и уголовной ответственности, в  том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные  в возмещение вреда, причиненного  РФ, субъектам РФ, муниципальным  образованиям и иные суммы  принудительного изъятия;

4. доходы  от платных услуг, оказываемых  бюджетными учреждениями, находящимися  в ведении соответственно федеральных  органов исполнительной власти, органов исполнительной власти  субъектов РФ, органов местного  самоуправления;

5. иные  неналоговые доходы.

Особо отметим доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, в их состав впервые включены доходы в виде части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов может оказываться в виде дотаций, субвенций и субсидий.

Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы предприятий частного сектора. Если доля национализированных предприятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние общественного сектора. Однако не все доходы государственных предприятий находятся в непосредственном распоряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функционирует по законам рыночной системы, его финансы обособлены от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие.

В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к общественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюджет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в общественных благах, а также для реализации перераспределительной политики. [6]

Все это предполагает издержки. Иными словами, либо принадлежность конкурентоспособного предприятия к общественному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда государство, заботясь о поддержании занятости, препятствует увольнению работников на принадлежащих ему предприятиях или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собственник. По сути, подобные действия представляют собой использование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения.

Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют собой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями).

Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда служит инструментом и промежуточной стадией перераспределительного процесса, от которого выигрывают некоторые слои населения. Однако в этом случае дополнительные доходы не остаются на предприятии.

При прочих равных условиях доходы государственного предприятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находящихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы государственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, производство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как правило, другие доминирующие цели и связанные с ними особенности, которые будут рассматриваться, в частности, в главе одиннадцатой. Но при анализе этих особенностей проблема государственных доходов, оставаясь важной, все же не играет центральной роли.