Сущность и содержание муниципального управления

Глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган местного самоуправления, либо местную администрацию, но не может одновременно возглавлять представительный орган местного самоуправления и местную администрацию. Вместе с тем, глава поселения с численностью населения менее 1000 человек может одновременно возглавлять и местную администрацию, и представительный орган муниципального образования. В соответствии с данными положениями в уставе муниципального образования должен быть установлен статус должности главы муниципального образования в части, определяющей место данной выборной должности в структуре органов местного самоуправления.

Хотя Федеральным законом и установлено, что глава местного самоуправления является высшим должностным лицом муниципального образования, роль главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления должна существенно измениться. Это связано с тем, что Федеральный закон в обязательном порядке связывает должность главы муниципального образования с руководством одним из органов местного самоуправления и, тем самым, вводит должность главы в структуру одного из органов местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования не может иметь полномочия или права, выходящие за пределы установленных уставом муниципального образования полномочий и компетенции, прав и обязанностей органа местного самоуправления, в структуру которого входит должность главы.

Таким образом, глава муниципального образования не может быть наделен собственной компетенцией, ставящей его выше как представительного органа местного самоуправления, так и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.

Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган местного самоуправления, то местную администрацию должен возглавлять назначаемый по контракту глава местной администрации. Глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по результатам конкурса.

Данные нововведения в части, определяющей общие принципы организационной структуры органов местного самоуправления, несомненно, можно считать позитивными для развития местного самоуправления.

Вместе с тем, ряд положений Федерального закона в этой части вызывает сомнения в их эффективности, а некоторые положения содержат противоречия.

В частности, выглядит странным требование ст. 34 об обязательном наличии в структуре органов местного самоуправления представительного органа и местной администрации для муниципальных образований с численностью менее 1000 человек, если уставом муниципального образования установлено, что глава муниципального образования в соответствии с ч. 3 ст. 36 одновременно возглавляет и представительный орган, и местную администрацию.

Вместе с тем, может быть малоэффективной деятельность органов местного самоуправления в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек, возможность наличия которых подразумевается Федеральным законом (ч. 3 ст. 35), т.е., муниципальным образованием может быть поселение, в котором живут менее 50 семей.

В Федеральном законе дублируется норма Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, при этом, допускается участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления при назначении главы местной администрации по контракту.

Положительной можно оценить положения Федерального закона, обеспечивающие гарантии представительства населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, установление минимально допустимого численного состава депутатов представительных органов муниципальных образований в зависимости от численности населения, проживающего в муниципальном образовании (городском или сельском поселении) позволит увеличить представительство населения.

В Федеральный закон включены некоторые положения, ранее достаточно широко применявшиеся в уставах ряда муниципальных образований. К ним относятся нормы статьи 35 Федерального закона, определяющие порядок промульгации (подписания и обнародования) нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования.

Установленный Федеральным законом порядок промульгации включает право главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отклонить нормативный правовой акт, который может быть рассмотрен повторно и принят квалифицированным большинством депутатов (не менее двух третей). Эти нормы позволят избежать конфликтов при определении порядка вступления в силу нормативных правовых актов и послужат упорядочиванию отношений между исполнительными и представительными органами.

Эти нововведения в совокупности в определенной степени повысят роль представительной демократии в местном самоуправлении, позволят уравновесить сложившийся на местном уровне перекос баланса между исполнительной и представительной властью, ограничить возможность монополизации власти и влияния главами муниципальных образований, зачастую наблюдающуюся в муниципальных образованиях.

В старой редакции закона допускалась возможность работы депутатов представительного органа на постоянной основе без всяких ограничений. Количество и условия работы депутатов на постоянной основе могли быть определены уставом муниципального образования. Теперь вводятся ограничения – на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов.

Если для небольших муниципальных образований это и имеет смысла, то для крупных городов такие ограничения снизят эффективность местного самоуправления в целом. Без возможности в необходимой и достаточной степени заниматься подготовкой нормативных актов, проблемами городского социально-экономического развития представительная власть так и останется статистом при исполнительной. А, следовательно, не будут решаться те насущные проблемы в деятельности органов местного самоуправления, необходимости решения которых и были одними из целей реформы, а именно, распространенность нецелевого расходования средств, проблемы ЖКХ, бюрократизация местной власти, коррупция и т.п.

Утверждение, что предоставление возможности депутатам представительных органов крупных городов работать на постоянной основе без таких жестких ограничений приведет к значительному росту расходов на их содержание, не всегда основательно. Так, если в городе с численностью жителей в 300–500 тысяч человек может избираться 25–40 депутатов, и из них на постоянной основе реально могут работать 10–15, то в подразделениях администрации такого города работают несколько сотен специалистов.

Постоянным источником конфликтов между главами муниципальных образований и представительными органами служат контрольные полномочия представительного органа.

Под всякими благовидными и неблаговидными предлогами исполнительная власть старается оградить себя от депутатского контроля.

Некоторые главы оспаривают возможность создания представительным органом местного самоуправления специальных контрольных подразделений, привлечения для работы в них или в депутатских комиссиях специалистов, не являющихся депутатами. Раз контрольные полномочия закреплены за представительными органами, – то пусть депутаты самостоятельно и только своими руками и контролируют нашу работу!

Федеральный закон поставил точку на этих спорах. Специальная статья предусматривает возможность создания в муниципальном образовании контрольного органа. Причем он может формироваться представительным органом или путем избрания на муниципальных выборах. Порядок его формирования должен устанавливаться уставом муниципального образования. И здесь заложена достаточно широкая свобода в определении порядка его формирования и организации его деятельности.

Однако на начальном этапе применения этих положений Федерального закона представляется целесообразным предпочесть формирование контрольного органа представительным органом местного самоуправления. С одной стороны, с тем, чтобы мог быть использован потенциал представительного органа, опыт депутатов, а с другой, с тем, чтобы контрольный орган не превратился в независимый (в дурном смысле) ни от депутатов, ни от населения, что на начальном этапе развития местного самоуправления вполне возможно и, к сожалению, часто происходит.

Как должна сформироваться новая структура органов местного самоуправления?

Во вновь образованных в соответствии с переходными положениями Федерального закона муниципальных образованиях структура органов местного самоуправления должна быть определена на местном референдуме в порядке, установленном частью 5 статьи 34. Если референдум не будет проведен или будет признан не состоявшимся, то структура органов местного самоуправления определяется представительным органом после его избрания.

В существующих муниципальных образованиях структура органов местного самоуправления приводится в соответствие с положениями Федерального закона, по мере окончания полномочий действующих органов местного самоуправления (абзац второй и третий части 2 статьи 84).

Конечно, в новой редакции Федерального закона имеется много неточностей и противоречий как в понятийном и терминологическом аппарате, так и в содержании норм. Но, по словам Ильдара Фасаева, консультанта аппарата Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления: «…это отдельный предмет для обсуждения. По мере развития правоприменительной практики закон будет совершенствоваться, выявленные неточности и противоречия будут устраняться».

В соответствии с пунктом 1 статьи 49 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. При реализации отношений собственности муниципальное образование выступает как властная структура, устанавливающая нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов и обеспечивающая их выполнение, и как хозяйствующий субъект и собственник, активно действующий на рынке.

Муниципальную собственность имеют 10527 из 11566 муниципальных образований, т.е. 91% муниципальных образований. При этом наблюдается тенденция их сокращения: на 682 единицы в 2003 г. по сравнению с 2000 г., что, в основном, связано с укрупнением территорий муниципальных образований и сокращением их общего числа.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” в собственности муниципальных образований может находиться только три категории имущества:

1) имущество, предназначенное  для решения вопросов местного  значения, установленных данным  Федеральным законом;

2) имущество, предназначенное  для осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных  органам МСУ, в случаях, установленных  федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное  для обеспечения деятельности  органов МСУ и должностных  лиц местного самоуправления, муниципальных  служащих, работников муниципальных  предприятий и учреждений в  соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

При этом органы местного самоуправления каждого муниципального образования вправе самостоятельно решать, какие виды муниципального имущества в пределах перечня, определенного федеральным законом, необходимы им для решения вопросов местного значения.

В целях обоснованного разделения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами в законе определены исчерпывающие перечни видов муниципального имущества, которые могут находиться соответственно в собственности поселений и муниципальных районов (городских округов). Это позволит обеспечить использование муниципального имущества именно для решения тех вопросов местного значения, которые закреплены в федеральном законе за поселениями и муниципальными районами (городскими округами).

Таким образом, статья 50 Закона устанавливает целевое назначение муниципальной собственности. Данное регулирование соответствует особому статусу муниципалитетов как публичных образований и связанным с ним особенностям участия муниципалитетов в гражданско-правовых отношениях. Названное принципиальное положение нашло свое отражение не в форме установления критериев допустимости муниципальной собственности на объекты, а путем закрепления подробного и закрытого перечня имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований разных типов.

Вместе с тем, подобный подход может привести к необходимости внесения изменений и дополнений в статью 50 Закона (возможно, и путем изменения ее юридической конструкции), т.к. принятие муниципалитетами к решению дополнительных вопросов местного значения может потребовать создания (приобретения) объектов муниципальной собственности, не включенных в перечень.

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из вышеперечисленных категорий, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Органы местного самоуправления до 1 января 2009 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не относящегося ни к одной из вышеперечисленных категорий и находящегося в муниципальной собственности на день вступления в силу указанного Федерального закона.

Данные положения Федерального закона создают правовые гарантии, предусматривающие использование муниципальной собственности в целях удовлетворения потребностей населения муниципального образования. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в этом случае органы местного самоуправления лишаются дополнительных рычагов влияния на развитие муниципального сектора экономики, а также части доходов, поступающих в местные бюджеты от использования муниципальной собственности.

Еще одна проблема: С появлением новых, независимых субъектов права муниципальной собственности (разных типов муниципальных образований) возникает вопрос о разделе имущества между ними, а также проблема установления перечня необходимых для каждого муниципального образования объектов собственности, определения критериев отнесения имущества к объектам права того или иного муниципального образования.