Сущность и содержание муниципального управления

Реформирование осуществлялось на имеющейся административно-территориальной основе. Изменения в системе государственной власти и управления в основном были направлены на обеспечение процесса перераспределения части полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти в пользу нижних уровней системы.

Задача формирования местного самоуправления как самостоятельная на начальном этапе не ставилась. Местные органы власти (в том числе выборные) до 1992 г. оставались в системе органов государственной власти, однако расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для создания современной формы местного самоуправления.

Параллельно шел во многом стихийный (без какого-либо государственного регулирования) процесс формирования территориального общественного самоуправления (территориальное общественное самоуправление в соответствии с измененным законодательством входило в систему местного самоуправления).

Одновременно вводилась форма самоуправления на предприятиях (тогда еще государственных) посредством избрания Советов трудовых коллективов (СТК).

В 1992 г. на конституционном уровне впервые органы местного самоуправления специальной поправкой были выведены из системы органов государственной власти, при этом их новый правовой статус не был в достаточной мере уточнен.

Конституционная реформа 1993 г.

В рамках конституционной реформы 1993 г. процесс децентрализации получил свое логическое завершение в виде провозглашения института местного самоуправления в качестве самостоятельной структуры в системе публичной власти, имеющего организационную обособленность (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Одновременно устанавливалось, что местное самоуправление должно иметь:

• выделенную компетенцию (вопросы местного значения);
• финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных (налоговых и неналоговых) и расходных полномочий;
• широкую самостоятельность в выборе организационных форм местного самоуправления (с правом создания системы управления развитием муниципального образования).

Вместе с тем Конституция России обязала органы местного самоуправления часть социальных услуг оказывать бесплатно (точно не определив их объем).

Однако каких-либо значимых изменений в процессе развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. В соответствии с Конституцией до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было избрано несколько (по некоторым сведениям 9) глав местного самоуправления (мэров) в основном в крупных городах.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.)

Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не являлось прямым требованием Конституции России. Однако реальная практика государственного строительства подсказала необходимость разработки такого закона. С законодательной инициативой выступили Президент Российской Федерации и две группы депутатов Государственной Думы. Таким образом, к первому чтению были подготовлены три альтернативных законопроекта, отражавших основные представления о местном самоуправлении в кругах политической элиты страны.

В результате принятый закон стал компромиссом, которого удалось достичь представителям различных ветвей государственной власти.

Вступивший в силу закон внес новый импульс в развитие местного самоуправления. Законом была введена система терминов и понятий, некоторые из них вводились впервые. Так, впервые в правовую систему России было введено понятие "государственный минимальный социальный стандарт". Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др. Однако в результате компромисса были утрачены многие важные положения, которые закладывались в проектах, но не вошли в окончательный текст.

С позиций современной практики проект, внесенный Президентом России, имел определенные преимущества. Так, в нем в частности предусматривался более длительный переходный период, вводилось понятие субъекта местного самоуправления - "местное сообщество", и т.д.

К концу 1995г. Правительством Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако статус федеральной целевой программы не соответствует реальному статусу реформы, которая по сути вводит в сложившуюся систему власти новую властную структуру. По существу, реформированию должна была подвергнуться вся система власти, что теоретически невозможно осуществить в рамках федеральной целевой программы.

Поэтому одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, так как организационная поддержка была не адекватной масштабу преобразований.

Вот что сказал по этому поводу независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков: «…закон был принят летом 1995 года и был одним из лучших в Европе. В его основу была заложена очень либеральная концепция. В частности, там говорилось, что местное самоуправление независимо от государства. Было провозглашено многообразие форм местного самоуправления: одноуровневое, двухуровневое, трехуровневое, местное территориальное самоуправление граждан - и разные формы выборов: прямые выборы глав администраций, выборы на заседании представительных органов, найм сити-менеджеров, то есть были разрешены три-четыре формы.

И казалось бы, все условия для процветания местного самоуправления были созданы. Однако этого не произошло. Спустя семь лет мы можем сказать, что местное самоуправление в России не получило должного развития.»

Ситуация до сих пор существенно не изменилась. В России до сих пор нет прецедента принятия долгосрочных государственных программ, развивающих основы конституционного строя.

 

 

 

 

5. Новая модель местного самоуправления в России

 

Местное самоуправление стоит на пороге крупномасштабной перестройки его организационно-территориальной структуры. Разработан проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает радикальные изменения в действующей системе местного самоуправления.

По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.

Актуальность данной темы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

- Оправдают ли предлагаемые  разработчиками проекта нового закона социальные меры ожидания, которые связывали с введением муниципальной демократии еще в начале 90-х годов?

- Готовы ли к реформе местного  самоуправления субъекты РФ, муниципальные  образования? Представляем ли мы  ее последствия? Не приведет ли она к дезорганизации действующей системы муниципального управления и утрате ориентиров ее демократизации и развития?

Не следует забывать, что местная власть за последние 10-12 лет неоднократно реформировалась, менялась ее законодательная база. Выдержит ли она новую радикальную перестройку, пойдет ли она ей на пользу?

 

 

 

 

6. Необходимость реформирования местного самоуправления в России

 

Практически сразу после вступление в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев).

Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.

Во-первых. Территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального деления, на которой ранее строилась система государственной власти и управления.

Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

Во-вторых. Не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

В-третьих. Не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу "испытанию на прочность" нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.

Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.

Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, во многих политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

 

 

 

 

 

 

Глава 2(на основе ф.з.-131)

7. Основные положения закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

 

Как известно, задача местного самоуправления - решение вопросов местного значения. Соответственно, чем лучше они решаются - тем местное самоуправление эффективнее. Демократические традиции развитых стран позволяют сформулировать определенные общезначимые принципы эффективного функционирования местного самоуправления. К ним относятся:

• широкие возможности и права в вопросах финансовой и хозяйственной самостоятельности, реализуемые в том числе посредством разумного налогообложения населения, предприятий и организаций;
• значительная свобода действий в сферах, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории;
• ограничение вмешательства государства только сферой, предписанной законом;
• отделение функций нормативного регулирования от функций непосредственного хозяйственного управления сферами обслуживания населения;
• четкое разграничение уровней местного самоуправления через определение для каждого из них не перекрывающих друг друга сфер влияния и компетенции;
• самоуправление через выборы доверенных лиц, сменяемых и подотчетных населению;
• широкая социальная база процессов принятия решений и управления.

В связи с вступлением в силу с 1 января 2006 года положений Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в новой редакции должны произойти существенные изменения в структурной организации органов местного самоуправления.

Это обусловлено значительными новшествами в правовом регулировании общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, введенными данным Федеральным законом.

В отличие от ныне действующей редакции закона от 1995 года станет обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа, но и местной администрации, а также и должности главы муниципального образования.