Сравнительный анализ налогового потенциала развитых стран и России

Считается, что германская модель управления финансами в ее существующем виде наиболее приближена к идеальной. Однако Германия представляет собой зрелую Федерацию со сложившимися традициями, существующую уже более века и состоящую из однородных по статусу субъектов.

 

Вторая модель (Канада, Австрия и другие страны)

 

Вторая модель является одной из наиболее распространенных и реализуется в Канаде, Австрии, Швейцарии, Австралии и ряде других стран.

Федеративная система Канады предоставляет большую автономию провинциям при обеспечении регионального равенства с помощью механизма налогового и бюджетного перераспределения средств. Это обусловлено серьезными различиями в запасах природных ресурсов, условиях жизни и особенностями провинций в социальном плане. В этом аспекте Канада похожа на Россию.

В Канаде в дополнение к средствам, собираемым самими провинциями, федеральное правительство производит специальные отчисления в пользу провинций с низкими доходами. Общий федеральный фонд налоговых поступлений Канады распределяется между провинциями на основе специальной формулы выравнивания. При этом каждая из них должна получить эквивалент не меньше среднего уровня налогов применительно к средней налоговой базе по стране. Для каждого вида налогов и для каждой провинции выполняется расчет. Сначала исчисляется средний по стране уровень налогообложения. Этот показатель умножается на налоговую базу каждой провинции, и на этой основе определяется уровень налоговых поступлений на душу населения для данной провинции.

Федеральные налоги в Канаде являются регулирующими. Каждая провинция имеет право на отчисления от федеральных налогов, производящиеся по единой ставке для всех провинций. В то же время провинции имеют право на повышение ставок федеральных налогов на своей территории. В этом случае провинция получает дополнительные налоговые поступления в доходы своих бюджетов.

Повышать ставки налогов можно по следующим налогам:

- подоходному налогу  с физических лиц;

- налогу с корпораций;

- налогу на товары  и услуги (аналог НДС).

Кроме того, в доходы бюджетов провинций зачисляются налоги на природные ресурсы и налоги на имущество.

Данная программа направлена на выравнивание финансового потенциала провинций, под которым понимается их способность собирать налоговые доходы. Единственной провинцией, никогда не получавшей выравнивающие платежи, является Онтарио (кроме 1976 г.).

Расчет выравнивающих платежей производится по формуле, учитывающей разницу между уровнем доходов на душу населения в отдельной провинции и по стране в целом. Оба показателя (уровни доходов) исчисляются исходя из средних налоговых ставок.

В формуле задействованы пять основных источников дохода:

- индивидуальный подоходный  налог;

- корпоративный подоходный  налог;

- потребительские налоги;

- налоги на природные  ресурсы;

- налоги на недвижимость  и др.

Цель выравнивающих платежей заключается в предоставлении каждой провинции возможности распоряжаться доходами в размере, соответствующем среднему потенциалу для всех провинций. При этом порядок расчета включает только доходные источники и не рассматривает стоимость оказываемых публичных услуг или потребности в расходах.

Выравнивающие платежи выплачиваются исключительно в вертикальном порядке из Федерального казначейства. Средства, получаемые провинциями в результате выравнивающих трансфертов, могут быть использованы ими по своему усмотрению, в отличие от таких "обусловленных" трансфертов, как национальный на здравоохранение или социальный.

Основы системы выравнивания были заложены еще в год образования Канадской конфедерации (1867 г.), когда основные полномочия в области налогообложения находились у федерального правительства. Трансфертные платежи перечислялись провинциям независимо от собранных ими доходов. Соответственно, какие-либо стимулы к увеличению собственной доходной базы у провинций отсутствовали.

Первая реформа была проведена в 1957 г. с целью содействия более бедным провинциям атлантического побережья, где наблюдались чрезвычайно низкие показатели развития и высокий уровень эмиграции в центральную часть государства. Задачами программы было обеспечение каждой провинции такого уровня доходов, какой имели две наиболее богатые провинции - Онтарио и Британская Колумбия, - за счет перераспределения поступлений по трем налогам: индивидуальному подоходному налогу, корпоративному подоходному налогу и налогу на наследство.

В связи с ростом цен на топливо в 1970-е гг. возникли новые проблемы в системе выравнивания. Изменения в порядок расчета выравнивающих платежей были внесены после того, как в 1978 г. возникла необходимость перечислить выравнивающий трансферт традиционно "обеспеченной" провинции Онтарио.

В результате в 1982 г. показатель выравнивания (так называемый стандартный показатель бюджетной обеспеченности) стал рассчитываться как средний не по всей стране, а по пяти "репрезентативным" провинциям: Британской Колумбии, Саскачевану, Монитобе, Онтарио и Квебеку.

В Законе 1982 г. были приняты изменения к Конституции и закреплены права бедных провинций на получение выравнивающих трансфертов. Согласно подразделу 36(2) Конституции "парламент и правительство Канады обязаны соблюдать принцип предоставления выравнивающих платежей с целью обеспечения того, что провинции будут иметь доходы, достаточные для оказания публичных услуг на уровне, разумно соответствующем уровню налогообложения".

В 2004 г. федеральное правительство и провинции договорились о переходе на фиксированные суммы трансфертов, рассчитанные независимо от экономических показателей провинций. Такая практика себя не оправдала. Поэтому в 2007 г. система выравнивания приняла первоначальный вид. Сейчас для расчета снова используется средний по всей стране показатель бюджетной обеспеченности.

Канадская система выравнивания активно критикуется, особенно руководством и жителями обеспеченных провинций, в т.ч. богатых нефтью Альберты и Онтарио, отмечающими отсутствие стимулов для бедных провинций к развитию собственной инфраструктуры <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно  см. www.fraserinstitute.org/commerce.web/article_details.aspx?pubID=4601.

 

Помимо налоговых поступлений и финансовой помощи бюджеты различных уровней в Канаде также имеют право привлекать заемные средства в целях финансирования дефицита, что активно используется на практике. При этом для федерального бюджета не существует ограничений на объем привлеченных средств на финансирование как текущих, так и капитальных расходов. Федеральное законодательство не предусматривает ограничения предельного объема заимствований и для органов власти провинций. Тем не менее законодательством многих субъектов Федерации такие ограничения установлены.

В Австралии действует единая система налогов, существенно ограничивающая права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику налогового и бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий.

Для австралийской системы налоговых и межбюджетных отношений характерен вертикальный фискальный дисбаланс (vertical fiscal imbalance). Его объективной предпосылкой является следующее обстоятельство: доля центра составляет около 67% совокупных публичных доходов, в то время как его доля в совокупных публичных расходах - всего 33%. Напротив, правительства штатов аккумулируют примерно 28% совокупных публичных доходов, но несут ответственность за 59% публичных расходов.

Другая особенность австралийского финансового федерализма - специфический налог на товары и услуги (НТУ - goods and services tax), с некоторой натяжкой представляющий собой своеобразный аналог НДС. Механизм распределения этого налога взят за основу новой системы бюджетного федерализма, постепенный переход к которой осуществляется с августа 1998 г. (старая система основывалась преимущественно на дотациях). Начиная с 1 июля 2000 г. НТУ заменил собой налог на оптовые продажи и другие, менее значительные, налоги штатов вроде гербового сбора. В настоящее время НТУ взимается в размере 10% стоимости всех товаров и услуг, за исключением базовых продуктов питания. Именно отчисления от НТУ формируют сейчас общенациональный фонд, чьи средства затем распределяются между штатами.

 

Третья модель (США и Индия)

 

К третьей модели системы налогового и бюджетного выравнивания можно отнести США и Индию.

Межбюджетное выравнивание в США представляет собой сложную систему бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. Нижестоящим бюджетам предоставляется целевая финансовая помощь (как условная, так и безусловная). Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал штатов.

Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый - "блок-гранты", выделяемые на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты, в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов.

Например, трансферты, рассчитываемые на основе формулы, распределяются между бюджетами штатов и муниципальных образований по законодательно установленному критерию, составляемому с учетом расходных потребностей получателя средств, а также его усилий по сбору налогов. Формулы такого расчета могут варьироваться на таких показателях, как численность населения и душевой доход.

Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, т.е. выделение средств бюджета вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи вышестоящих бюджетов (доля трансфертов составляет в среднем около 45%, в т.ч. доля трансфертов штатов - 36%, федерального правительства - 9%).

Негативной стороной американской системы целевого субсидирования является многочисленность программ, усложняющих управление и контроль над использованием средств.

В настоящее время наметилась тенденция к объединению нескольких целевых субсидий в блоковые, предоставляющие большую финансовую свободу штатам и местным органам власти и одновременно увеличивающие их ответственность за принятие решений по распределению субсидий внутри своих административных границ. Цели этих субсидий варьируются от обеспечения минимальных социальных стандартов до увеличения объемов поставок отдельных товаров и услуг.

Федеральное правительство, устанавливая определенные условия выдачи субсидий, предопределяет региональную социально-экономическую политику. В результате субсидии центрального правительства являются не только инструментом сглаживания региональных различий, но и механизмом их стимулирования. Этот опыт интересен и для России.

В рамках рассматриваемых моделей интересным представляется опыт Индии в межбюджетном выравнивании (стимулировании). Конституция Индии позволяет относить при межбюджетном выравнивании неналоговые доходы под юрисдикцию штатов (плата за право разработки минерально-сырьевых ресурсов, за использование лесных ресурсов, плата населения за пользование предоставляемыми штатом услугами, например за ирригацию).

Субсидии из федерального бюджета играют важную роль в пополнении доходов штатов. Бюджетная система Индии предусматривает управление бюджетными трансфертами через создание специальных комиссий по рассмотрению различных вопросов, возникающих в процессе исполнения бюджетов штатов и местных органов власти.

В стране существует три вида отчислений центра в пользу штатов:

- отчисления для оказания  помощи штатам в покрытии регулярных текущих расходов предоставляются по рекомендации финансовой комиссии (специальный орган, назначаемый центральным правительством);

- плановые отчисления  для финансирования капитальных  вложений и проектов развития. Решения по данному виду отчислений принимает плановая комиссия, они распределяются между штатами по определенной формуле;

- прочие отчисления - предоставление  штатам средств из централизованных  фондов для финансирования социально  целесообразных проектов. Их критерии  определяет федеральный центр.

Отчисления по решению Финансовой комиссии складываются из передачи полномочий по сбору налогов, а также дотаций. Обычно их называют бюджетными компенсациями, т.к. они восполняют разрыв между бюджетными потребностями штатов и налоговыми поступлениями (доходами от закрепленных за штатами налогов и принадлежащих им частей долевых налогов). Финансовая комиссия распределяет поступления от основных налогов в соответствии с формулой распределения поступлений между центром и штатами, а также между самими штатами. Например, центр направляет в штаты 85% личного подоходного налога, скорректированного на коэффициенты, учитывающие:

- вклад каждого штата  в общий объем налогового сбора  за последние годы;

- доход на душу населения  и его численность;

- степень отсталости, которая определяется по числу коренного населения, находящегося на низком уровне развития, и числу занятых в сельском хозяйстве.