Сравнительный анализ налогового потенциала развитых стран и России

 

"Налоговый вестник", 2010, N 5

 

НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ: А КАК У НИХ?

 

В международной практике сложилось несколько основных моделей стимулирования территорий посредством налоговых и бюджетных инструментов. Первая модель системы налогового и бюджетного выравнивания - германская; вторая распространяется и реализуется в Канаде, Австрии, Швейцарии; к третьей модели можно отнести США и Индию; четвертая модель представлена практикой, сложившейся в унитарных государствах (Японии, Швеции, Дании, Норвегии, Финляндии и др.). Подробнее об этом читатель узнает из данной статьи.

 

Международная практика финансового (налогового) обеспечения региональных и местных органов власти в целом разграничивает источники финансовых ресурсов на "собственные" и "передаваемые".

Статья 9 Европейской хартии местного самоуправления, например, дает возможность анализировать структуру финансовых ресурсов, опираясь на два широких понятия: "собственные ресурсы" и "ресурсы, которыми местные органы могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий".

Под собственными ресурсами понимаются те, чьим источником является конкретное административно-территориальное образование. К таковым относятся:

- налоговые платежи, поступающие  от налогоплательщиков-резидентов (региональные или местные налоги);

- неналоговые доходы (связанные  с собственностью на землю, владением  предприятиями, финансовыми активами, а также единовременные доходы от продажи акций, имущества, земельных участков и т.д.).

Если же говорить о свободе использования ресурсов, нужно отметить: собственные налоговые доходы являются нецелевыми, не считая исключительных случаев. Региональные власти в большинстве зарубежных стран обладают реальным правом принятия решений в отношении собственных ресурсов, осуществляя определенный контроль над ними.

Обратная ситуация наблюдается, когда речь идет о "передаваемых финансовых ресурсах" (как целевых, так и нецелевых). О долевых налогах можно говорить, когда соответствующие налоговые доходы перераспределяются между органами власти разных территориальных уровней и (или) органами власти одного уровня. При этом процент долевого налога, выделяемый территориальному образованию того или иного уровня, и условия его перечисления устанавливаются национальным законодательством.

Дотации в большинстве зарубежных государств являются нецелевыми ресурсами, и органы власти могут использовать их по своему усмотрению в рамках их полномочий. При этом дотации могут рассчитываться на единообразной основе в зависимости от численности населения, налогового потенциала, потребности в расходах.

Например, в Швеции и Англии перешли от дотаций, индексируемых в зависимости от уровня налогообложения или расходов органов-получателей, к дотациям фиксированного размера.

Что касается субвенций, то предоставляющий их орган власти не только ежегодно устанавливает их общую сумму в зависимости от своих возможностей, но и определяет их назначение. Таким образом, субвенция является целевым трансфертом, и органы власти могут использовать ее исключительно для финансирования определенных видов расходов.

Субвенция может выделяться как заранее обусловленная сумма, органы власти могут распоряжаться ею для финансирования любого проекта, соответствующего конкретному назначению данной субвенции. С другой стороны, государство может потребовать, чтобы получивший субвенцию регион принял участие в проекте, для финансирования которого эти финансовые ресурсы были выделены. Субвенция может рассматриваться как частичная компенсация расходов региональных и местных органов власти, а ее размер связан с размером финансового участия данного органа в проекте.

В каждом государстве органы власти наделены различными объемами финансовых полномочий. Это обусловлено особенностями территориального и политического устройства, размерами местных территориальных образований (численность населения и площадь занимаемой территории), демографическими, географическими, социально-экономическими факторами.

Различаются и механизмы выделения средств, на формирование которых оказывают влияние специфические особенности распределения полномочий между различными уровнями власти, масштабы задач, стоящих перед региональными и местными органами, и различия между собственными функциями и делегированными полномочиями.

Помимо вертикального используется и горизонтальное бюджетное выравнивание: территориальное перераспределение бюджетных средств от богатых регионов к бедным (дотационным). Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью и позволяет обеспечить примерно равный (нормативный) уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории государства.

Рассмотрим несколько основных моделей стимулирования территорий посредством налоговых и бюджетных инструментов.

 

Германская модель

 

В ФРГ федеральное правительство в законодательном порядке устанавливает большинство основных налогов, включая зачисляемые исключительно на счета земель или муниципалитетов. Специфика германской модели состоит в следующем: в конечном счете почти все налоги администрируются налоговыми службами земель в исключительно тесном сотрудничестве и координации с федеральными властями, но при этом большинство расходов оплачиваются землями.

Германская модель финансового выравнивания реализуется посредством перераспределения поступлений от НДС и предоставления целевых трансфертов.

Главный инструмент в системе "финансового выравнивания" ФРГ - НДС. Перераспределение данного налога между Федерацией и землями основывается на ряде принципов. В пределах текущих поступлений Федерация и земли имеют равные права на покрытие своих расходов. Перераспределение НДС между землями происходит в рамках системы горизонтального бюджетного выравнивания - экономически развитые земли передают часть поступлений от данного налога слабым территориям.

Налог в системе горизонтального выравнивания перераспределяется таким образом, чтобы избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить примерно равный уровень экономического развития земель и общин. При этом финансовые потребности земель и общин в системе горизонтального выравнивания определяются главным образом численностью населения.

При распределении сумм НДС в расчете используются два основных показателя:

- финансовые возможности  той или иной земли (сумма налоговых поступлений в ее бюджет плюс 50% поступлений наиболее крупных налогов общин, входящих в состав данной земли);

- сумма крупных налогов, поступающих в земельные бюджеты  и бюджеты общин, поделенная на  численность жителей ФРГ и умноженная на численность жителей данной земли.

Предоставляемые общинам субсидии делятся на целевые и общие. Последние выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений. Главную роль здесь играют так называемые ключевые субсидии, за счет которых покрывается разница между фактическими и нормативными показателями среднедушевых доходов общин. Целевые субсидии при этом имеют строго определенное значение, т.к. их большая часть идет на финансирование капитальных вложений. При этом средства для субсидий резервируются в специальном фонде на уровне земель, формируемом за счет определенной доли отчислений от причитающихся землям общих налогов, а также от поступлений собственных налогов земель.

На региональном уровне эффективным средством горизонтального выравнивания является личный подоходный налог. При этом часть бюджетных доходов земель аккумулируется в фонде субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется на формирование целевых грантов и 70% - на нецелевые гранты, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых ресурсах (см. таблицу).

 

Таблица

 

Инструменты налогового и бюджетного выравнивания

по законодательству ФРГ

 

Название	Описание	Цели
Выравнивание     налога с оборота	Перераспределение части      причитающейся землям доли НДС в пользу слабых земель	Повышение уровня         финансового потенциала   слабых федеральных земель до 92% среднего по стране уровня
Финансовое       выравнивание     земель           (Landerausgleich)	Отчисления от более сильных  в финансовом отношении       федеральных земель в пользу  слабых	Повышение финансового    потенциала слабых        федеральных земель до 95% среднего по стране уровня
Дополнительные   субсидии         экономически     слабым землям из средств Федерации	Сумма отчислений Федерации   землям может достигать 90%   дефицита бюджета земли.      Указанные субсидии являются  дополнительными к системе    межземельного финансового    выравнивания	Уменьшение дефицита      бюджета в слабых         федеральных землях
Финансовая помощь Федерации        федеральным      землям	Финансовая помощь для        покрытия особо важных        расходов земель и общин      (объединений общин)	Устранение нарушений     общего экономического    равновесия, компенсация  возможных экономических  различий на территории   Федерации, оказание      помощи в развитии науки
Финансирование   общих задач      Федерации и      земель	Федерация вносит свой вклад  в выполнение землями         некоторых задач, если        последние имеют значение для всей национальной общности и такое сотрудничество со      стороны Федерации необходимо для улучшения отношений на   этом уровне	Объединение финансовых   усилий Федерации и земель и повышение эффективности реализуемых задач и      мероприятий
Денежные выплаты согласно         специальным      федеральным      законам	Федеральные законы о         предоставлении денежных      средств в распоряжение земель могут установить, что они    предоставляются Федерацией   полностью или частично
Финансирование   чрезмерных       расходов,        связанных с      решениями        Федерации	Производится в случаях, когда Федерация учреждает в        отдельных землях или общинах (объединениях общин) особые  институты, существование и   деятельность которых влечет  непосредственное увеличение  затрат или сокращение доходов для этих земель или общин    (объединений общин)	Обеспечение необходимой  компенсации              соответствующих          дополнительных издержек  земель или общин         (объединений общин)

 

Согласно стр. 1 абз. 7 ст. 106 Основного закона ФРГ федеральные земли обязаны осуществлять финансовое выравнивание общин: "Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент от общей доли налогов, поступающих в пользу земли". В данном случае речь идет о солидарных налогах, т.е. о подоходном, корпоративном и налоге с оборота. Это положение предоставляет минимальную гарантию финансового выравнивания общин, которое в остальном регламентируется законодательством непосредственно каждой отдельной земли. В ФРГ с 1 января 2005 г. действует особый закон Massstabegesetz, занимающий промежуточное положение между Основным законом и Законом о финансовом выравнивании.

В его положениях:

- уточнены формулировки "финансовые возможности" и "различия  в финансовых возможностях между  землями будут компенсироваться  в достаточной степени" (абз. 2 ст. 107 Основного закона) применительно к системе межземельного финансового выравнивания;

- детально разъяснено, что  следует понимать под "экономически  слабо развитыми землями" (стр. 3 абз. 2 ст. 107 Основного закона) при  выделении им дополнительных субсидий федерации;

- при распределении поступлений  НДС и связанных с ним оговорок  дано разъяснение, что следует  понимать под "необходимыми расходами" и "текущими поступлениями" земель, а также "справедливым компромиссом" с целью избежания чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков (абз. 3 ст. 106 Основного закона).

Были также внесены изменения в Закон о финансовом выравнивании, в результате чего схема финансового выравнивания приобрела следующий вид.

Из поступлений НДС с 1999 г. Федерации причитается 5,63% для компенсации дополнительной нагрузки на Федерацию, связанной с выплатой дополнительных субсидий на пенсионное обеспечение рабочих и служащих. В случае изменения ставки НДС соответственно изменится и причитающаяся Федерации доля. Из 5,63% НДС общинам причитается 2,2%. Полученная сумма распределяется между Федерацией и землями в соотношении 50,5 на 49,5.

Каждая земля из своей доли в поступлениях НДС 5,5% направляет на межземельное выравнивание нагрузки, связанной с регулированием выплаты пособий многодетным семьям. Благодаря этим отчислениям пособия выплачиваются на 76% из средств земель и только на 24% из средств Федерации.

Для повышения детских пособий с 1 января 2000 г. Федерация стала направлять 0,25% из своей доли в поступлениях НДС землям. В случае изменения ставки НДС в каком-либо году соответственно изменяются в процентном отношении и указанные отчисления.