Роль программно-целевого метода в управлении регионами

Таким образом, к элементам программно-целевого управления он обоснованно добавляет контроль, используемый во вполне определенной форме.

Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подхода, реализуемого при осуществлении такого управления. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит болгарским ученым Н.Стефанову, К.Симеонову, К.Костеву, С.Качаунову, по мнению которых, он базируется на использовании целевого, программного, системного и комплексного подходов.

В послесловии к их книге С.Р.Микулинский и Х.Г.Попов связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой стадии, программного - с появлением особых проблем межотраслевого и межрегионального плана, системного и комплексного - с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов разного уровня и природы (экономических, социальных, организационных).

Заметим, что идею целевого подхода в том виде, в котором она наиболее широко описывается в научной литературе, сформулировал известный теоретик П.Друкер в монографии "Практика управления", вышедшей в 1954 г.. На практике эта идея была реализована в системе целевого управления ("management by objectives" -MBO).

Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А.Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).

На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные "блоки" и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.

На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В.Кропачев и Е.А.Наумов с системным и целевым подходами — М.Ю.Кривошеева, четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.

Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления. Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления. На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.

Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления.

Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.

Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д.Кац и Р.Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации — вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации.

Системы управления должны иметь два механизма, - делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. - Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям.

Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.

И.Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться.

3 Направления программно-целевого подхода в решении региональных проблем

3.1 Целевые комплексные программы как эффективный результат программно-целевого метода

Целевая комплексная программа – это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным путем экономических проблем и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

По содержанию целевые комплексные программы можно разделить на несколько видов:

1. Социально-экономические программы - предусматривают решение проблем социального характера и повышение материального уровня жизни населения.

2. Научно-технические программы - направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный положительный эффект. Перечень научно-технических программ формируется исходя из приоритетов развития экономики.

3. Производственно-экономические программы - предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению эффективности действующих и развитию новых производств.

4. Территориальные программы - направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач в регионах.

5. Экологические программы – представляют собой комплекс мероприятий природоохранного характера.

6. Организационно-хозяйственные программы - направлены на совершенствование организации управления экономикой.

Целевые комплексные программы различаются также по своей временной продолжительности. Они могут быть долгосрочными, разрабатываемыми на период свыше пяти лет, и среднесрочными – продолжительностью до пяти лет.

Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности:

1. Составляется перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание на разработку программы для ее решения, в котором определяются цели программы, лимиты ресурсов, участники реализации программы и другая необходимая информация.

2. Выдается задание на разработку программы для решения определенной проблемы. В нем отражаются цели программы, лимиты ресурсов, участники и сроки реализации программы. На этом этапе конкретизируются параметры, характеризующие цели программы и определяются задачи ее реализации по отдельным периодам. Генеральная цель разбивается на подцели.

3. Формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы. Состав основных заданий программы устанавливается исходя из построенной иерархии целей. По каждому из заданий разрабатываются последовательные этапы их выполнения.

4. Расчет основных показателей и ресурсного обеспечения программы. Определяются затраты материальных, трудовых, финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы. Формируются перечни материальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей. На этом этапе производится расчет эффективности реализации программы.

5. Заключительный этап. Он связан с формированием программных документов, согласованием и, при необходимости, с утверждением программы. 
 
На рисунке 1 представлены принципы отбора эффективных целевых программ. 
 
 
Рис.1. Принципы отбора эффективных целевых программ планирование бюджет экономика 
Концепция целевой программы должна включать следующие разделы:

• обоснование соответствия целей и задач целевой программы целям и задачам развития экономики и социальной сферы субъекта;
• обоснование целесообразности разработки целевой программы;
• характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;
• возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;
• ориентировочные сроки, а в случае необходимости - этапы решения проблемы программно-целевым методом;
• предложения по целям и задачам целевой программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;
• предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности от реализации целевой программы;
• предложения по исполнителям целевой программы;
• предложения о разработчике целевой программы и исполнителе-координаторе целевой программы;
• предложения по основным направлениям финансирования целевой программы; общие принципы и механизмы формирования мероприятий целевой программы.

Итак, целевая программа представляет собой документ, в котором отражаются цель и комплекс научно-исследовательских, социальных, производственных, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. По своему содержанию целевые комплексные программы подразделяются на социально-экономические, научно-технические, производственно-экономические, территориальные, организационно-хозяйственные и экологические.

3.2 Направления программно-целевого  подхода в решении региональных  проблем

Регионы России видят в региональных программах средство обеспечения экономического подъема за счет мобилизации собственных ресурсов и федеральной поддержки. Применение программно-целевых методов на уровне региональных, территориальных хозяйственных систем призвано способствовать территориальной интеграции хозяйственных систем субъектов разных организационно-правовых форм управления и форм собственности.

Для сохранения производственно-экономической общности территорий должны быть налажены внутрирегиональные взаимосвязи и взаимодействия. Регионально-территориальные программы, аккумулируя взаимодействия самых разных хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении общей программной цели, вносят заметный вклад в пространственную и временную координацию и интеграцию социальных, научно-технических, производственно-экономических процессов. Тем самым территориальные программы частично принимают на себя функции координации и интеграции, которые в условиях централизованно управляемой экономики возлагаются на директивные планы.

В связи со значительной дифференциацией разных территорий России по параметрам экономического состояния, благосостояния населения, факторов экономического роста прорисовываются различающиеся по целевой направленности типы территориальных программ:

1. Программы развития регионов (территорий), обладающих потенциалом, позволяющим им стать лидерами экономического роста.
2. Программы преодоления кризисного состояния и обеспечения перехода к устойчивому развитию депрессивных регионов.

Для первой категории программ целевые показатели должны отражать устойчивый экономический рост и высокую эффективность, отдачу ресурсного потенциала территории. Для программ второй категории на первый план выходят показатели стабильности, предотвращения спада, возможностей самообеспечения, минимизация зависимости от федерального бюджета, удовлетворения потребностей экономики и социальной сферы, занятости и доходов населения. Программы этого рода могут быть названы антикризисными программами и программами внешней поддержки территории.

Преимущество программно-целевого метода обусловлено целенаправленностью на решение важных социально-экономических проблем. Выделим следующие направления программно-целевого подхода в решении региональных задач:

- формирование новых, развитие  и поддержка существующих прогрессивных  производств; объектов производственной  и социальной инфраструктуры, позволяющих  реализовать конкурентные абсолютные  и относительные преимущества  региона;