Противодействие незаконной миграции: зарубежный опыт и российский подход

Так, иммиграция способствует сбалансированию половозрастного  состава населения регионов. В  России на 100 мальчиков приходится 113 девочек, и диспропорция полов будет  усиливаться - по прогнозам, к 2025 г. на 100 женщин будет приходиться 80–85 мужчин. При этом половозрастной дисбаланс в КНР имеет обратную тенденцию - уже сегодня дефицит «невест» в Китае составляет 7–10 миллионов. Брачная миграция выгодна обеим сторонам, поскольку половой дисбаланс приводит к увеличению коэффициента безбрачия, а соответственно, и к снижению коэффициента рождаемости, социальной напряженности и т.д.¹⁴

В России постоянно сокращается  доля выпускников учреждений начального профессионального образования  в общей численности выпускаемых  специалистов. В структуре растущего  выпуска высших учебных заведений  преобладают специалисты общественных и гуманитарных профессий. Налицо структурный  дисбаланс в системе воспроизводства  трудовых ресурсов, который нивелируется за счет въезда в страну большого количества нелегальных трудовых иммигрантов, имеющих начальное профессиональное образование, полученное в родных странах.

Наконец, имеется институциональное  воздействие нелегальной трудовой иммиграции на национальный рынок труда. Так, происходит распространение новых нестандартных видов и форм включения работников в трудовую деятельность, участие в ней посредством занятости на условиях неполного рабочего времени, временной или случайной занятости, а также самозанятости, предполагающей самостоятельный поиск трудовых занятий и создание рабочих мест отдельными гражданами за счет их собственных доходов в целях получения постоянного или временного дохода, а также удовлетворения личных потребностей в самореализации. Уделом трудовых мигрантов становятся нестандартные формы занятости и организации трудовой деятельности, не- или малопрестижные рабочие места, не требующие высокой квалификации, с тяжелыми (а то и просто опасными) условиями и низкой оплатой труда.

 Вызовы, брошенные национальному  законодательству самим фактом  массовой трудовой иммиграции, ставят множество вопросов перед специалистами и руководителями соответствующих ведомств и научных организаций, требующих пересмотра текущей миграционной политики. Например, до 20% нелегальных иммигрантов рассчитывают легализоваться на территории России, перевезти сюда свои семь¹⁵. Но возникают законодательные проблемы с пребыванием семей даже легальных мигрантов, имеющих разрешение на работу.

Современная российская политика в  области миграции не может формулироваться  без учета интересов посылающих стран и вне активного влияния  на систему факторов международной  трудовой миграции.

Таким образом, анализ доступных литературных и информационных источников позволяет выделить следующие основные направления воздействия трудовой иммиграции на российскую экономику, и в частности на рынок труда: воздействие на конъюнктуру (баланс спроса и предложения) во вторичном сегменте рынка труда, воздействие на уровень конкуренции между иммигрантами и местными работниками, реструктуризация рынка труда под действием сегрегации среди иммигрантов и поляризации работников по типу найма, территориальная и отраслевая деформация распределения и заполнения рабочих мест, воздействие на устойчивость и регулируемость рынка труда, воздействие на систему управления рынком труда и циркулирующую в ней информацию, воздействие на состав, количество и качество трудовых ресурсов, человеческий капитал коренного населения страны, воздействие на систему воспроизводства трудовых ресурсов, воздействие на институты рынка труда (распространение новых видов и форм включения работников в трудовую деятельность). 

Глава 2. Противодействие незаконной миграции: зарубежный опыт и российский подход

2.1. Зарубежный опыт противодействия  нелегальной миграции

Правительства предпринимают целый комплекс методов для сдерживания нелегальной иммиграции. Прежде всего, это усиление пограничного контроля, введение административной и уголовной ответственности за незаконное пересечение границы, организацию нелегальной миграции, использование труда незаконных иммигрантов, налаживание системы депортации незаконных иммигрантов из страны. Важным способом противодействия незаконной иммиграции должен быть контроль на границах. Совершенно очевидно, что без хорошо охраняемых границ вдвойне трудно и затратно бороться с незаконной миграцией внутри страны. В Российской Федерации сложилась ситуация, когда границы с Казахстаном на протяжении нескольких десятков тысяч километров плохо охраняется и не контролируется, она уязвима для перехода нелегальных мигрантов. Чтобы эффективно противодействовать нелегальной миграции России необходимо обустроить границу с Казахстаном¹⁶.

Европейский Союз пытается решить охрану своих границ другим способом. Разработана специальная система  охраны границы, направленная на пресечение нелегальных иммигрантов из Африки. В операции, названной «Улисс», задействованы  международные силы (патрульные катера и военные корабли Испании, Великобритании, Франции, Португалии и Италии). Корабли  обследуют западное Средиземноморье  и часть Атлантики в районе Канарских островов. Каждое судно  патрулирует площадь около 16 кв. километров. Патрулям дается право  останавливать любое подозрительное судно и препровождать его  в ближайший европейский порт. За проведением операции следят наблюдатели  из ряда европейских стран. Европейский  Союз делает акцент на совместную борьбу с нелегальной миграцией, в рамках которой также возможно заключения соглашений между странами о едином противостоянии угрозе общественной безопасности.

2.2. Российский опыт противодействия  нелегальной миграции

Другой метод борьбы с  нелегальной миграции - введение уголовной  или административной ответственности. В некоторых европейских странах  люди, попытавшиеся нелегально перейти  государственную границу, предстают  перед судом. Однако, для многих нелегальных  мигрантов из бедных стран условия  содержания в европейских тюрьмах  гораздо лучше, чем на свободе  в родной стране. Статья 322 Уголовного кодекса РФ, предусматривающая наказание  за незаконное пересечение Государственной  границы России. Максимальное наказание  за это для мигранта – 2 года лишения  свободы, для организованной группы – 5 лет¹⁷.

Правовое регулирование  пребывания иностранных граждан  в России на федеральном уровне осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации  об административных правонарушениях, Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан  в Российской Федерации», а также  нормативными актами федеральных органов  исполнительной власти. Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане могут осуществлять трудовую деятельность только на основании разрешения на работу, выдаваемого в рамках квоты на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан.

Глава 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП) регулирует пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации, а также определяет ответственность юридических лиц  за незаконное трудоустройство трудящихся-мигрантов. Согласно статье 18.10 КоАП осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в Российской Федерации без разрешения на работу либо патента, если такие разрешение либо патент требуются, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. В соответствии со статьей 18.11 КоАП непредставление или несвоевременное представление по требованию федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, либо его территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от четырехсот тысяч до пятисот тысяч рублей¹⁸. Согласно статье 18.17 КоАП несоблюдение работодателем или заказчиком работ (услуг) установленных ограничений на осуществление отдельных видов деятельности влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от сорока пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Статистика свидетельствует, что в России росло количество нарушений правил пребывания иностранных граждан в России и их транзитного проезда. За пять лет с 2005 по 2010 гг.их количество выросли по сравнению с предыдущими пятью годами почти на 50%. К ответственности было привлечено более 2млн. человек¹⁹.

Распространенной мерой  борьбы с незаконной миграцией является депортация незаконных мигрантов. Количество депортированных мигрантов обычно гораздо меньше числа выявленных и задержанных нелегалов, поскольку  многие из них пытаются всеми возможными способами остаться в стране, в  которую они с таким трудом попали. Как правило, можно оспорить постановление о депортации в  суде, тогда высылка из страны затягивается. Как показывает практика, доля депортированных  от общего числа постановлений о  депортации составляет в европейских  странах приблизительно 15%²⁰. Депортация полностью не решает ситуации с нелегальной миграцией, поскольку число нелегальных мигрантов, как правило, гораздо больше числа выявленных и депортированных в условиях ограниченности денежных средств депортационных служб. Законодательством России также предусмотрена процедура депортации на родину нелегальных мигрантов. Масштабы ежегодной депортации нелегальных мигрантов из страны составляют порядка 10 тыс. нелегальных мигрантов. Хотя их задерживается в несколько раз больше. В настоящее время миграционная службане имеет достаточных финансовых средств для осуществления депортации незаконных мигрантов. Многие из задержанных незаконных мигрантов недолго пребывают в отделениях полиции, затем их просто отпускают, и они продолжают оставаться незаконными мигрантами. Невысокая эффективность данной меры обусловлена тем, что депортация не затрагивает причины явления незаконной миграции.

Специальные программы легализации  нелегальных мигрантов (миграционные амнистии) проводятся нечасто, но достаточно регулярно странами даже с самыми жесткими миграционными режимами. Власти пытаются снять напряжение, которое возникает на рынке труда из-за большого числа мигрантов с неурегулированным статусом.Специальные программы легализации мигрантов в разное время проводили Австралия, Казахстан, Бельгия, Франция, Греция, Италия, Португалия, Испания, Швейцария, США, Венесуэла. Анализ данных по легализовавшимся мигрантам показывает, то они происходят в основном из тех же стран, из которых прибывают легальные мигранты.

Легализация мигрантов - мероприятие  совершенно необходимое для экономики  любой страны, принимающей трудовых мигрантов. В России идея миграционной амнистии начала обсуждаться сравнительно недавно. Очевидно, что для нашей  страны это также один из возможных  вариантов выведения из теневой  экономики части мигрантов, которые  полезны для страны. И здесь  опыт других стран мира, апробированный ими и доказавший эффективность, может быть весьма полезным для Российской Федерации.

В 2006 г. в Казахстане была проведена акция по легализации  незаконных мигрантов. По данным МВД  Республики Казахстан - главного инициатора и исполнителя мероприятия, ее результаты оказались лучше ожидаемых. Получить право на трудовую деятельность в  Казахстане могли граждане стран  СНГ, прибывшие в страну легально до 31 мая 2006 г. и успевшие в это  время устроиться на работу. Ограничения были введены для того, чтобы не вызвать еще большую волну миграции жителей соседних Кыргызстана, Узбекистана и Таджикистана, надеющихся получить официальный статус. По предварительным оценкам под действие акции должны были попасть около 100 тыс. трудовых мигрантов из соседних республик. После ее завершения МВД сообщило о более чем 160 тыс. иностранцев из государств СНГ, получивших право на работу в Казахстане. По данным Министерства труда и социальной защиты до начала легализации в республике на законных основаниях рабочие места занимали только 25 тыс. специалистов из-за рубежа.

Численность незаконных трудовых мигрантов в Казахстане составляет порядка 300–400 тыс. человек. Если принимать  во внимание разницу в оценках, законный статус получили от трети до половины мигрантов из соседних стран. Власти во многих случаях шли навстречу  интересам мигрантов: иногда регистрировали и тех, кто въехал после объявленного срока, но смог подтвердить, что до 31 мая 2006 г. трудился на территории Республики Казахстан. Практически не охваченными акцией оказались мигранты, занятые в индивидуальных домашних хозяйствах. Садовники, повара, горничные - составили только 4,5% от общего числа легализованных иностранцев. Около 70% мигрантов, официально оформивших свои отношения с работодателем, были заняты в строительстве, 14% - в сельском хозяйстве. Акция по легализации была признана удачной как сторонними наблюдателями, так и государственными структурами²¹.

В 2005 г. в десяти российских регионах был проведен эксперимент  по легализации незаконных трудовых мигрантов. В ходе акции разрешение на работу получили порядка 7,5 тыс. трудовых мигрантов. Затем на некоторое время  вопрос о продолжении подобного  мероприятия «повис в воздухе». Хотя для России данная мера является крайне актуальной. В начале 2006 г. появилась  информация о том, что ФМС планирует  провести всероссийскую акцию по легализации мигрантов, въехавших  в страну до 15 января 2007 г. и находящихся  в стране с нарушением миграционного  законодательства.

Эта акция предусматривала  урегулирование правового статуса  иностранца путем добровольной выплаты  штрафа в размере двух тысяч рублей, после чего мигрант в десятидневный  срок получает разрешение на работу. При  этом, что так называемая легализация  касалась только граждан из стран  СНГ, занятых в сферах трудовой деятельности, которые испытывают дефицит в  рабочей силе среди коренного  населения. Речь идет о строителях, работниках жилищно-коммунального  хозяйства, транспорта, сельского хозяйства. Работодатель не будет нести никаких финансовых затрат, поскольку ему требуется прислать в территориальное управление ФМС по месту нахождения уведомление о трудовых отношениях с иностранным гражданином. Это выгодно трем сторонам: работодателю, который в соответствии с новым миграционным законодательством избегает возможного штрафа в размере 250-800 тыс. рублей; работнику, которому не грозит выдворение, и государству, которому это выдворение обходится примерно 1 тыс. долларов на человека; и, конечно, самому мигранту. Однако, к сожалению, этот опыт не получил в России дальнейшего развития.

Таким образом, меры по борьбе с незаконной миграцией будут иметь большую эффективность, только если будут способны устранить причины этого явления. Прежде всего, экономически развитые страны должны осознать, что незаконную миграцию провоцирует все усиливающаяся пропасть между бедными и богатыми странами. Чем больше будет разница в уровне заработной платы и уровне жизни, тем более значительным будет поток незаконных мигрантов. Без сокращения разрыва в социально-экономическом развитии между странами невозможно остановить незаконную миграцию. Необходимо расширить поле законной миграции, разработать программы добровольного возращения, обеспечить гуманный подход при обращении с незаконными мигрантами. Конечно, также нужно укреплять границы государства, повышать их оснащенность и объединять усилия по противодействию незаконной миграции с другими странами.