Заложенные
в системе противоречия, постепенно
приняли форму открытого кризиса,
который достиг апогея в 1997—1998 гг. Его
основными проявлениями стали:
1) гигантский
разры в между показателями
общей безработицы, определяемой
по методологии МОТ, и безработицы,
регистрируемой органами государственной
службы занятости;
2) углубление
регионального неравенства в
доступе населения к услугам
служб занятости как следствие
неспособности государства обеспечивать
перераспределение средств в
пользу регионов с более высокой
напряженностью на рынке труда;
3) использование
административных рычагов для
ужесточения условий регистрации
безработных с целью искусственного
снижения уровня регистрируемой
безработицы;
4) смещение
акцентов в деятельности служб
занятости с поддержки безработных
на «непрофильные» категории
населения (пенсионеров, учащихся,
подростков).
Положение усугублялось
тем, что в этот период внимание государства
было сосредоточено на кризисных
явлениях в экономической и финансовой
сферах. В социальнотрудовой сфере
на первый план вышли меры по преодолению
кризиса неплатежей. Проблема безработицы
утратила приоритетность. Это проявилось
в понижении статуса Государственной
службы занятости с самостоятельного
института до структурного подразделения
Министерства труда и социального
развития РФ и, как следствие, в ослаблении
идеологической и координирующей роли
федерального центра, фактическом переносе
политики содействия занятости с
общегосударственного на региональный
уровень.
Существовали
конкретные механизмы развития кризиса,
главный из которых находился
в финансовой сфере и был связан
с особенностями формирования и
перераспределения финансовых ресурсов
на политику поддержки безработных.
К наиболее существенным из них относятся:
1) формирование
Фонда занятости почти исключительно
за счет страховых взносов
работодателейХВ отдельные, особенно
кризисные, годы отчисления работодателей
на 90% и более формировали Фонд
занятости, а такой важный и
законодательно определенный источник,
как обязательные страховые взносы
работников, практически не использовался;
2) отсутствие
жесткого контроля государства
за соблюдением финансовой дисциплины
работодателями при формировании
средств Фонда. Реальный уровень
отчислений работодателей всегда
был примерно на треть ниже
законодательно установленного;
3) несоответствие
принципа формирования Фонда
занятости (по месту работы) принципу
расходования его средств (по
месту жительства). Не учитывался
фактор межрегиональной, в том
числе маятниковой, миграции, что
ставило в невыгодное положение
регионы с относительно высоким
уровнем безработицы и сравнительно низким
уровнем средней заработной платы;
4) низкая
доля централизованной (перераспределяемой)
части Фонда занятости. Рост
числа дотационных регионов и
соответственно усиление давления
на федеральную часть Фонда
занятости привели к огромному
дефициту ресурсов у федерального
центра и отсутствию действенных
рычагов проведения единой государственной
политики;
5) отсутствие
единой для всех регионов системы
объективных критериев распределения
централизованной части Фонда.
Это выражалось в спонтанном
и необоснованном расходовании
федеральных средств, в том
числе в дотировании регионовдоноров.
С развитием
экономического кризиса в России
несовершенство принципов организации
работы Фонда занятости привело
к резкому сокращению средств
на реализацию мер по защите от безработицы.
Катализатором здесь послужили
нарастание негативных процессов в
народном хозяйстве в целом: углубление
общего сцада производства и ухудшение
финансового положения' предприятий,
широкое распространение практики
неплатежей и бартерных отношений,
расширение масштабов безработицы,
снижение доходов населения, усиление
экономической дифференциации регионов.
Кризис финансирования
отчетливо выявил неэффективность
организации материальной поддержки
безработных. По мере роста уровня и
увеличения продолжительности безработицы
система перестала отвечать своему
основному предназначению — обеспечивать
социальноприемлемый уровень жизни
безработных, позволяющий сосредоточиться
на активном поиске работы.
Службы занятости
стремились по возможности ограничивать
регистрацию более квалифицированных
категорий безработных, имеющих
право на относительно высокие страховые
выплаты и четкие установки в
отношении подходящей работы, удовлетворение
которых требует значительных трудовых
затрат со стороны работников служб.
В этих условиях у самих работников
также ослабевали стимулы к обращению
в службу занятости.
Кризис финансирования
политики защиты от безработицы сказался
и на развитии активных программ. Ксередине
1990хгг. в России был апробирован
и внедрен в практику пакет
активных программ, сопоставимый с
соответствующими пакетами развитых стран.
К числу основных программ относились:
создание и сохранение рабочих мест;
профессиональное обучение; профессиональная
ориентация; общественные работы; специальные
целевые программы, ориентированные
на специфические категории безработных.
В условиях
увеличения структурных диспропорций
на рынке труда востребованность
активных программ значительно превышала
возможности служб занятости, которые
были вынуждены вводить дополнительные
«фильтры», ограничивающие доступ безработных
к этим программам, прежде всего, к переподготовке.
Во многих регионах в нарушение законодательства
на переподготовку направлялись только
безработные, предоставившие гарантии
последующего трудоустройства от конкретного
работодателя. В результате при формальном
росте результативности программы до
почти стопроцентного уровня реальные
возможности безработных получить переподготовку
были существенно ограничены.
Отсутствие
четко выраженных и прозрачных критериев
регионального распределения средств
на активные программы способствовало
усилению неравенства доступа регионов
к финансовым ресурсам и его зависимости
от взаимоотношений с федеральной
властью, а также от выполнения контрольных
показателей регистрируемой безработицы.
В настоящее
время в России сохраняется эклектическая
система с преобладанием административных
рычагов регулирования, что обусловливает
ее слабую управляемость, ориентацию на
формальные показатели в ущерб действительным
потребностям безработных, низкую адаптивность
к изменениям экономических реалий.
Формальные гарантии в области защиты
от безработицы, зафиксированные в
Законе о занятости, в целом соответствуют
европейской социальной модели. В
то же время не получили развития экономические
механизмы их обеспечения, прежде всего
механизм страхования. С точки зрения
идеологии и предпринимаемых
государством действий проводимая политика
— это набор хаотических мер,
заимствованных отчасти из либеральных
систем, отчасти — из неразвитых
систем стран третьего мира, отчасти
— из уравнительнопатерналистской
системы советского периода.
Выводы
1. Опыт построения
системы защиты от безработицы
в России показал, чю при
ее создании целесообразно не
ориентироваться на какуюлибо
из известных национальных моделей,
а, следуя в русле общемировых
тенденций, формировать собственную
модель, адекватную национальной
специфике и соответствующую
финансовым возможностям страны.
Неэффективность проводимой политики
в значительной мере была обусловлена
как некритическим восприятием
определенных теоретических схем,
так и слепым копированием
конкретных национальных систем,
адекватных для своих стран,
но по ряду причин не работающих
в России.
2. Степень
адаптивности создаваемой системы
к меняющимся экономическим условиям
и успешность ее функционирования
зависят, с одной стороны, от
того, насколько органично ее
основные компоненты скоординированы
с финансовой, отраслевой, региональной
политикой государства, а с
другой — от ее «встроенности»
в общую концепцию социальной
защитк населения. При этом
развитие системы защиты от
безработицы должно основываться на долгосрочной
стратегии. Если такая система формируется
как набор компенсационных мер, направленных
на устранение наиболее острых, время
от времени возникающих ситуаций, она
оказывается менее действенной и более
затратной.