Проблемы занятости и безработицы в условиях переходной экономики

Второй этап развития системы защиты от безработицы продлился до конца 1940х гг. XX в. В этот период, на который  пришлись мировой экономический  кризис 1929—1933 гг. и вторая мировая  война, неоклассические представления  о безработице постепенно вытеснялись  кейнсианскими. Впервые были признаны вынужденный характер безработицы  и сопряженные с ней экономические  издержки.

Принятые в то время международные  правовые акты исходили из единства двух — социальных и экономических  — функций системы защиты от безработицы. В них был сформулирован ряд  новых подходов, положенных в основу всех современных систем защиты от безработицы. Главные из них:

- обязательное страхование от  безработицы;

- наличие единой государственной  системы оказания помощи безработным  на бесплатной основе;

- формирование единой информационной  базы о рынке труда Происходил  постепенный сдвиг от политики  социальной помощи безработным  к политике защиты от безработицы,  а на Смену концепции индивидуальной  социальной помощи безработным  пришла новая концепция активных  методов регулирования занятости.

Третий этап (с середины 1940х до начала 1970х гг.) был связан с утверждением кейнсианских идей о недостаточности  рыночных регуляторов для бесперебойного развития экономики и необходимости  активного вмешательства государства  в регулирование совокупного  спроса. Принятые в этот период международные  нормативные документы рассматривали  безработицу уже не как проблему отдельных людей, а как результат  неэффективного функционирования экономической  системы. Политика занятости ставилась  в них в один ряд с бюджетной, налоговой и социальной политикой. Тем самым усиливалась экономическая  составляющая защиты от безработицы.

Особенности четвертого этапа развития систем защиты от безработицы (с начала 1970хдо середины 1980хгг.) были обусловлены  энергосырьевым кризисом, повлекшим  за собой резкое увеличение безработицы  при одновременном росте инфляции. Ослабление позиций кейнсианства и  рост влияния неолиберальных и неоклассических  экономических теорий во многих странах  привели к снижению государственного вмешательства в экономику. Получили развитие специальные программы, ориентированные  преимущественно на уязвимый контингент рынка труда. Политика занятости  в этот период стала рассматриваться  как результат взаимодействия государства  с другими институтами рынка  труда, представляющими интересы работников и работодателей.

При всем разнообразии национального  опыта развития системы защиты от безработицы ее качественная трансформация  на протяжении четырех выделенных периодов может быть кратко представлена следующими основными «вехами»: «социальная помощь безработным» — «программы снижения вынужденной безработицы» — «государственная политика защиты от безработицы, нацеленная на достижение полной занятости» — «множественность форм и методов защиты от безработицы при активном взаимодействии государственных и негосударственных организаций».

Развитие систем защиты от безработицы  в развитых странах показывает, что  при всем их своеобразии и национальных особенностях базовые принципы, заложенные в основу их функционирования еще  в первой половине XX в., не претерпели существенных изменений. К ним относятся:

- признание безработицы общенациональной  проблемой, которая не может  быть сведена к уровню отдельных  территорий или отраслей;

- наличие самостоятельного государственного  института, выступающего координатором  системы государственных и негосударственных  структур;

- «встроенность» политики защиты  от безработицы в общую социально-экономическую  стратегию государства;

- развитие страхования как ключевой  составляющей системы защиты  от безработицы;

- дифференцированный подход к  различным категориям безработных;

- гибкость соотношения активных  и пассивных программ в зависимости  от конкретной социально-экономической  ситуации в стране;

- обеспечение жесткого соответствия  между перечнем установленных  государством социальных гарантий  и практическими возможностями  их финансирования.

Специфические черты современного этапа развития защиты от безработицы, начавшегося в конце 1980х гг., пока не нашли должного отражения в  международных правовых документах. Основные огличия этого этапа  — активные процессы глобализации экономики и высокие темпы  развития информационных технологий. Указанные процессы увеличивают  масштабы структурной безработицы, усиливают неравенство в уровнях  заработной платы в новых, высокотехнологичных  и традиционных отраслях экономики, увеличивают разрыв в экономическом  развитии отдельных регионов и стран. К задачам этого этапа относятся: расширение доступа занятого населения  к программам содействия занятости  и поиск оптимального сочетания  страховых и нестраховых принципов  участия в этих программах; расширение форм сотрудничества государства с  общественными и частными организациями  при осуществлении и финансировании программ содействия занятости населения; адаптация системы предоставления пособий по безработице к новым  тенденциям в сфере занятости (в  частности, распространению гибких форм занятости и повышению мобильности  рабочей силы).

 

 

 

Модели зашиты от безработицы

 

 

 Несмотря на общие тенденции  в развитии систем защиты от  безработицы, достаточно широко  разнообразие национальных моделей.  Применяются различные способы  их классификации, как правило,  базирующиеся на типологизации  социальной политики в целом.

С определенной степенью условности можно выделить две базовые модели. Первая характерна преимущественно  для североамериканских стран, отличающихся^высокой  динамичностью рынка труда (С  Ш А, Канада), вторая—для большинства  стран Западной Европы.

Отличительныечерты первойлиберальноймодели: дерегулирование рынка труда, жесткие  условия предоставления материальной компенсации, упор на повышение эффективности  от вложенных средств при разработке и проведении активных и пассивных  программ. Основной акцент эта модель делает на снижении численности претендентов на государственную социальную помощь и, таким образом, сокращении бремени  социальных расходов государства.

Существенно, что в соответствии с либеральным подходом в основе защиты от безработицы лежит принцип  самопомощи, ориентирующий как безработных, так и занятых, находящихся под  риском увольнения, на самостоятельный  поиск работы. Несмотря на то что  роль службы занятости в рамках данной системы не отрицается, ей постоянно  и в значительно большей степени, чем в условиях западноевропейской модели, приходится доказывать свою значимость и демонстрировать высочайшую адаптивность к технологическим новшествам.

Таким образом, в рамках первой модели безработица и меры, противодействующие ей, рассматриваются прежде всего  с точки зрения экономических  и финансовых потерь общества (государства, предприятий, налогоплательщиков). Поэтому  система защиты от безработицы в  этих странах более экономична, выбор  активных и пассивных программ жестко увязан с их экономической отдачей.

Вторая социальная модель защиты от безработицы получила развитие во многих странах Западной Европы и характеризуется  жестким, «зарегулированным» рынком труда  в сочетании с достаточно щедрой системой материальной поддержки безработных.

Цель данной модели — плавная  адаптация населения к переменам, происходящим на рынке труда, и возвращение  в сферу оплачиваемой

занятости безработных через участие  в активных программах. Отличительной  чертой рынков труда большинства  западноевропейских стран является строгое законодательное регулирование  рынка труда, направленное на обеспечение  достойных условий занятости  и защиту работника как более  слабого партнера трудовых отношений.

Законодательные правила предоставления права на пособие по безработице, размер пособия и продолжительность  его выплаты в западноевропейском варианте значительно мягче по сравнению с преимущественно либеральной моделью.

Размер страхового пособия по безработице, как правило, составляет 60% и более  от среднего заработка, продолжительность  выплаты варьирует по странам  и по категориям безработных от 1 года до 5 лет. При отсутствии или  исчерпании права на страховые выплаты  по безработице безработный становится объектом системы социального вспомоществования, но также может получать материальную помощь через систему службы занятости.

Комбинации различных характеристик  действующих развитых систем защиты от безработицы позволили ОЭСР сделать  вывод о «строгости» преимущественно  либеральной системы и «щедрости» преимущественно социальной. Однако следует подчеркнуть, что вне  зависимости от выбранной модели системы защиты от безработицы объем  выделяемых на ее финансирование ресурсов остается значительным.

 

 

 

Формирование моделей защиты от безработицы в переходных экономиках

 

 

 В странах Центральной и  Восточной Европы (ЦВЕ) и СНГ  система социальной защиты от  безработицы находится в стадии  формирования. При оценке ее состояния  и тенденций развития следует  учитывать, что переходные экономики  располагают значительно более  скромными ресурсами, которые  они в состоянии направить  на развитие системы защиты  от безработицы, даже при высоком  месте формирования такой системы  в ряду приоритетов государственной  политики.

Уже на первом этапе реформ в каждой из этих стран неизбежно стоял  вопрос, в каком направлении будет  формироваться данная система: воплощается  в жизнь одна из уже отработанных мировой практикой моделей или  рождается иная, отличная от существующих в мире. Усилия международных финансовых институтов, предоставлявших целевые  кредиты на создание национальных систем служб занятости, и их представителей, ставших советниками правительств многих стран, в том числе и  России, во многом способствовали активному  продвижению «готовой» западной модели.

Внедрение в практику переходных экономик готовой модели имело определенные преимущества. В достаточно короткие сроки (2—3 года) была сформирована законодательная  база системы защиты от безработицы, создана национальная структура  служб занятости, представляющая собой  сеть региональных и местных подразделений, управляемых центральным органом (как правило, министерством труда), но вместе с тем достаточно самостоятельных  в определении методов работы и решении конкретных задач. Совместная работа со специалистами развитых стран, имеющих большой опыт в решении  конкретных задач, стоящих перед  персоналом служб занятости, позволила быстро освоить и успешно использовать методы работы, отработанные в развитых рыночных экономиках в течение десятилетий.

Распределение средств между активной и пассивной политикой в странах  с переходной экономикой во многом зависит как от финансовых ресурсов фондов, предназначенных для финансирования данных программ, так и от масштабов, которые принимает безработица  в той или иной стране. В результате прослеживаются разные варианты стратегии  формирования национальной модели.

 

Российская  модель защиты от безработицы

 

 

 Изначально, в конце 80х гг. прошлого столетия, в России был сделан выбор  в пользу социальной модели. Его  авторы стремились заложить основы  цивилизованной «человечной» системы,  способной самортизировать негативные  социальные последствия планируемых  экономическйх реформ. Такой курс  отвечал менталитету российских  граждан, традициям справедливости  и патернализма. Кроме того, этот  выбор опирался на сложившуюся  в советский период систему  институтов, имевшую определенное, хотя во многом формальное, сходство  с действовавшей в европейских  странах: жесткий трудовой кодекс, обеспечивающий «сверхзащищенность»  занятых работников, наличие профсоюзов, охватывающих значительную часть  рабочей силы, широкая система  законодательно закрепленных социальных  гарантий и льгот населению.

Выбранная модель получила отражение в принятом в  июле 1991 г. Законе о занятости населения. Закон легализовал безработицу, запретил принуждение к труду  в любой форме, определил гарантии государства по реализации конституционных  прав граждан на защиту от безработицы  и заложил правовые основы для  создания государственной системы  этой защиты и ее базовых институтов. В нем предусматривалось сосуществование  двух систем материальной поддержки  безработных (страховой и социального  вспомоществования), которыми охватывались практически все безработные.

Официальное признание наличия безработицы  в стране сопровождалось недооценкой  ее предполагаемых масштабов и переоценкой  возможностей государства по поддержке  граждан, столкнувшихся с этой проблемой. Не было также принято во внимание, что построение любой модели защиты от безработицы требует значительных финансовых затрат. Расходы на ее обслуживание в развитых странах, вне зависимости  от «щедрости» модели, несопоставимы  с Россией ни по совокупным затратам, ни по доле в ВВП. Так, в европейских  странах их доля в ВВП составляет от 3 до 7%. В США эта доля значительно  ниже (0,6—0,8% ВВП), но абсолютные затраты  не меньше, чем в европейских странах.