Переход к рыночной экономике: опыт стран Восточной и Центральной Европы

Наиболее успешные реформаторы  трудового законодательства среди  стран ЕЦА - это Словакия (индекс регулирования занятости=10), Сербия и Монтенегро (23), Россия и Казахстан (27), Болгария и Чехия (28) в данной сфере использовали: увеличение длительности и охвата временных контрактов, введение «начальных» зарплат, разрешение гибкого рабочего графика, устранение административных решений при увольнении; а самое жёсткое трудовое регулирование применяется в Украине (64) и Румынии (63).

В Словакии, Армении, России и Казахстане понадобится 17 недель для увольнения сотрудника, в Беларуси – 21 неделя, на Украине – 94, а в  Румынии – 98 недель при средней  продолжительности увольнения в 35 недель . В докладе «Бизнес 2005» отмечается, что высокая стоимость и сложность создания и регистрации собственности связаны с низким уровнем инвестиций, высокой долей неформального сектора и коррупцией . Сегодня зарегистрировать собственность в Литве можно за 3 дня, в России – за 37, в Беларуси – 6,5 месяца, в Хорватии на эту процедуру уйдёт около трёх лет. По сравнению с Великобританией (самый лучший показатель индекса юридических прав – 10) такие страны, как Словакия (9), Албания (9), Латвия и Киргизия (8) находятся на одном уровне с развитыми странами. Слабыми юридическими правами обладают предприниматели в Польше, России, Хорватии, Литве, Казахстане, Республике Беларусь и др. Десять стран ЕЦА имеют индекс кредитной информации (от 0 до 6, где 6 – наиболее полный доступ к информации данного вида), равный «0», и лишь Чехия, Польша и Эстония создали систему кредитных реестров, оцениваемую в 5 баллов по данному индикатору. В регионе наименьшие временные затраты на решение контрактного спора оказались в Эстонии (150 дней), Литве (154 дня), Латвии (189 дней) и Армении (195 дней). Республика Беларусь занимает пятую позицию по данному показателю (250 дней) при средней длительности судебных разбирательств по ЕЦА в 416 дней, однако стоимость данного процесса достигает 20,7% от валового дохода на душу населения – 21-й результат (см. приложение А). Для предотвращения присвоения средств и их выявления необходимы юридическая защита акционеров, возможность обеспечения выполнения обязательств и предоставление информации о владельцах компаний и финансовых данных. Если мелкие инвесторы принимают решение подать иск в суд, обратиться с жалобой в регулирующую инстанцию или дать информацию прессе, более жесткие правила придания огласке информации (индекс раскрытия информации) сыграют им на руку.

В группе ЕЦА данный индекс равен либо выше 4 в 13 странах (6 –  в Словакии, Литве и Чехии), худший показатель в Беларуси – 1. Средний показатель по критерию «ликвидация бизнеса» (оцениваются время и издержки проведения ликвидационной процедуры (затраты на юристов, адвокатов, оценщиков) по странам ЕЦА равен 3,3 года, однако судебные системы Латвии (1,1 года) и Литвы (1,2 года) значительно эффективнее способствуют санации рынка (для сравнения, в Ирландии процедура банкротства длится в среднем 0,4 года), чем в Беларуси (5,7 года) и Чехии (9,2 года) – предпоследний и последний показатели по региону соответственно.

Реформы, проходившие при  поддержке и участии международных  организаций в странах Центральной  и восточной Европы, Балтии и СНГ, исходя из степени их важности и  внимания, уделяемого правительствами  стран, можно разделить на 5 групп :

1.     развитие частного сектора;

2. обеспечение надлежащего управления, управление государственным сектором и институциональное строительство;

3.       развитие  финансового сектора;

4.       социальная  защита;

5.       энергетика.

Рассмотрим реформирование стран ЕЦА по данным группам.

1. Развитие частного сектора

Преобразование экономики, которая находилась в собственности  и под контролем государства, в рыночную экономику, ориентированную  на частный сектор, составляло главную  цель переходного периода. Для этого  необходимо было установить рыночную дисциплину на государственных предприятиях, приватизировать государственные  активы и стимулировать создание новых частных предприятий. Первоначально  программы отражали мнение, что приватизацию нужно проводить быстрыми темпами, воспользовавшись ограниченным числом имевшихся “окон” для реформ, и  что новые частные собственники проведут реструктуризацию предприятий  и обеспечат надлежащее корпоративное  управление. Подобные настроения также  отражали взгляды ведущих разработчиков  политики во всем регионе. В соответствии с этим подходом на первом этапе  реформ меньше значения придавалось реформам нормативной базы, антимонопольного и торгового законодательства, а также законодательства, регулирующего рынок капитала и банкротства, – так называемым реформам “второго поколения”; предполагалось, что они будут осуществляться, как только сформируется критическая масса приватизированных фирм. Частная собственность стала основой продуктивных транзакций в большинстве стран с переходной экономикой. Однако в ряде стран, особенно в СНГ, не были созданы условия, содействующие развитию и росту частного сектора, а неблагополучные государственные предприятия продолжали выкачивать государственные ресурсы и консервировать ценные активы. В более передовых странах, большей частью в ЦВЕБ, фирмы значительно продвинулись по пути реструктуризации, однако оздоровление экономики и создание рабочих мест происходило главным образом за счет появления большого числа новых фирм.

Тем не менее, большинство  вариантов развития частного сектора  свидетельствуют в пользу проведения приватизации в рамках широкой стратегии, нацеленной на внедрение рыночной дисциплины и системы стимулов, быструю продажу  мелких предприятий через открытые и конкурсные аукционы, поэтапную  приватизацию средних и крупных  предприятий, обеспечение соблюдения законодательства в области защиты инвесторов, усиление конкуренции, обеспечение  прозрачности денежных потоков и  прав собственности на предприятия, по-прежнему принадлежащие государству, а также на проявление большей осмотрительности, наряду с созданием эффективной нормативной базы, при передаче в частные руки предприятий в секторах, связанных с естественной монополией или олигополией.

2. Надлежащее управление, управление государственным сектором, институциональное строительство

В начале переходного периода  экономисты понимали необходимость  переориентации и укрепления институтов государственного сектора, но серьезно недооценивались последствия сохраняющейся  слабости основных институтов и государственных  административных органов, руководивших процессом перехода к рыночной экономике. В исследованиях начала 1990-х годов  признавалось необходимость уделять  больше внимания качеству управления, однако в то время и трансформирующиеся экономики, и международные организации  располагали ограниченным числом специалистов по вопросам надлежащего управления и реформе управления государственным  сектором (УГС). До конца 1990-х годов  анализ государственных расходов практически  не проводился. К концу десятилетия  первые исследования Регионального  управления для стран ЕЦА и  обследования, проведенные Международным  Банком реконструкции и развития (главным подразделением группы ВБ – МБРР), Европейским банком реконструкции  и развития (ЕБРР) и другими организациями, зафиксировали широкое распространение  коррупции в регионе и утечку государственных средств в огромных масштабах. Эти исследования выявили значение борьбы с коррупцией, а также необходимость увязывания анализа государственных расходов с более широкими вопросами подотчетности в государственной финансовой системе, – вопросы, составление отчетов по которым стало обязательным. Ключевым фактором усиления ответственности государственных органов и снижения уровня коррупции является прозрачность.

Установление верховенства закона, в том числе судебная реформа, имели решающее значение для построения эффективной демократической, рыночной экономической системы. И, хотя большинство  законов были внесены и приняты, более широкая задача проектной  деятельности – обеспечение системных  изменений – не была  решена. Реформа  УГС зачастую осуществлялась лишь когда этого требовали обстоятельства, без всесторонней долгосрочной стратегии институционального развития и реформирования.

3. Финансовый сектор

Изначально основное назначение финансовой системы в странах  с переходной экономикой состояло в  плановом распределении средств при ограниченных возможностях осуществления финансового посредничества. Всемирный Банк уделял значительную часть кредитной и грантовой помощи становлению и развитию финансового сектора. Он в тесном сотрудничестве с МВФ в сжатые сроки определил основные элементы перехода финансового сектора на рыночные принципы:

–        макроэкономическая стабильность,

–        нормативно-правовая база,

–        системы  бухгалтерского учета с особым акцентом на банковский сектор.

Данные принципы были задействованы  в большинстве стран, где реализовывались  программы МБРР. Большинство стран  с переходной экономикой добились заметных успехов в продвижении к рыночной финансовой системе. Однако в некоторых  программах исследований и программах помощи не была учтена взаимозависимость  между реформированием банковского  сектора, с одной стороны и  предприятий, с другой, что позволило  действующим совместно директорам банков и владельцам компаний подорвать  процесс перехода к новой системе. Частные банки, тесно связанные  с крупными предприятиями-заемщиками, едва ли способны функционировать в  качестве полноценных и эффективных  финансовых посредников. Необходимо было, чтобы на начальном этапе были приняты меры, обеспечивающие применение пруденциальных норм, в том числе лимитов на концентрацию займов и кредитование родственных структур. Несмотря на значительные масштабы приватизации, банки, находящиеся в государственной собственности, нуждались в укреплении путем совершенствования управления, ужесточения бюджетных ограничений, отделения филиалов и введения ограничений на сферу действия банковских лицензий .

В программах помощи ВБ подчеркивалось значение адекватной нормативно-правовой базы для финансового сектора, однако в них в недостаточной степени  учитывалось, что для введения в  действие соответствующих новых  законов и нормативных актов  требуется время и наличие  подготовленных кадров. Проводилась  подготовка сотрудников подразделений, занимающихся реализацией проектов, финансовых посредников, участвовавших  в кредитных линиях МБРР, а также  организаций, осуществлявших реструктуризацию и приватизацию предприятий. Недостаточно средств выделялось на расширенную  подготовку, необходимую для управления финансовой системой в целом. Первоочередное внимание следовало уделять подготовке сотрудников банковского надзора, юристов и судей, бухгалтеров  и аудиторов и других квалифицированных  специалистов.

Развитию рынков капитала на ранних этапах перехода иногда придавалось  чрезмерное значение как в самом МБРР, так и за его пределами, и это выводило скудные ресурсы, выделяемые на регулирование и надзор, из банковской системы. Ни один официальный фондовый рынок не мог выполнять роль, предписанную ему сторонниками массовой приватизации, без нормально функционирующей банковской системы, надлежащего бухгалтерского учета и аудита с соблюдением действующих требований по раскрытию информации, компетентного корпоративного управления и защиты миноритарных акционеров.

4. Социальная защита

Первоначально реформа системы  социальной защиты в странах с  переходной экономикой рассматривалась  как средство смягчения последствий  структурных реформ. Правительства  осуществляли попытки помочь службам  занятости справиться с ожидавшимся  всплеском безработицы. Однако потерявших работу оказалось меньше, чем прогнозировалось, а низкие темпы роста возможностей для альтернативной занятости подрывали  усилия по переподготовке кадров. Кроме  того, недостаточно внимания уделялось  более долгосрочной проблеме тех  граждан, которые в силу возраста едва ли могли рассчитывать на переподготовку или на получение новой работы, что привело к сокращению поступлений  пенсионных фондов и увеличению расходов на программы досрочного оформления пенсий по возрасту и пособий по инвалидности. Финансовые затруднения, связанные с пенсионным обеспечением, стали главной проблемой в  налогово-бюджетной сфере большинства  этих стран. В то же время ухудшение  экономической ситуации приводило  к резкому росту показателей  бедности, обнажая слабые стороны  действующих программ социальной помощи.

В некоторых странах реформа  пенсионного обеспечения была отсрочена. В других странах это привело  к преждевременному принятию многоуровневых систем, уделявших недостаточно внимания фискальной устойчивости базовой пенсионной системы и возможностям создания предпосылок для создания частной пенсионной системы. В отношении пенсионной реформы необходим четкий стратегический подход, дифференцируемый в зависимости от способности данной страны обеспечить управление пенсионной системой и ее финансирование [12, с.18].

В особенности в области  социальной помощи бедным слоям населения  и государства, и международные  организации выделяли значительно  меньше средств, чем на пенсионную реформу. Слишком большая доля пособий, таких, как пособия на детей и субсидии на услуги, направлялась в домашние хозяйства с более высоким  уровнем доходов. Жителям более  бедных регионов страны было труднее  доказать свое право на получение  пособия, и они получали меньше пособий; при этом размеры пособий слишком  малы и не играют большой роли в  борьбе с бедностью. Во многих случаях  в результате нежелания заемщиков  платить за техническое содействие в рамках кредитования игнорировались административные реформы, в итоге  пенсионная и другие программы социального обеспечения пострадали от недостатков административного управления. Ретроспективно, следовало уделять больше внимания решению дополнительных проблем, которые стали препятствием для реформирования системы социальной защиты практически во всех странах с переходной экономикой. Среди таких проблем – трудовое законодательство, стимулирующее сохранение рабочей силы фирмами, которые переживают спад, и не поощряющее наем рабочей силы расширяющимися фирмами, стратегия распределения налогово-бюджетного и политического бремени программ помощи между органами управления различных уровней, а также проблемы охвата и управления, вызванные ростом неформального сектора экономики.