Основные принципы контрактной системы и механизм их реализации на практике

2. Заказчики, специализированные  организации принимают меры по  поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или

 

-9-

профессиональной переподготовки в сфере закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

 

Из этого следует, что контрактная система закупок затрагивает кадровые вопросы.

 

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ требует введения контрактных служб или контрактных управляющих. Это ключевые представители заказчика, отвечающие за полный цикл закупки, начиная от планирования и заканчивая исполнением и закрытием контрактов (договоров). Они планируют закупки, выбирают поставщика, координируют весь цикл закупки, отвечают за результат каждого этапа. При объеме закупок до 100 млн руб. юридическое лицо-заказчик вправе назначить контрактного управляющего, при превышении этого предела нужно создать контрактную службу. Работа контрактной службы регулируется отдельным внутренним положением, которое разрабатывается на основе типового Положения, утверждаемого Правительством РФ. Сейчас проект типового Положения проходит общественную экспертизу и контроль.

 

Принцип профессионализма означает предъявление к заказчику – его должностным лицам, контрактной службе, управляющим, членам комиссии – определенных требований в области профессиональных знаний и компетентности.

 

Статья 9 обобщает известную фразу «В закупках должны работать профессионалы!». Первая часть статьи информирует, что контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Однако, до настоящего времени, в России не существует такой квалификации, как «закупщик». На данный момент не существует программы подготовки специалистов для данной области в высших образовательных учреждениях в рамках высшего профессионального образования. Все обучение, в 99,9% случаев сводиться в краткий месячный курс повышения квалификации. 
В отличие от России, в США уже в 1976 г. был образован Федеральный институт закупок, осуществляющий подготовку и повышение квалификации работников данного профиля. Причем, принимая во внимание "чувствительность" должности закупщика,

-10-

конгресс США законом от 1988 г. установил требования к добропорядочности данной категории служащих (стандарты этического поведения). К слову сказать, наш контролирующий орган — Федеральная антимонопольная служба в феврале 2011г. приняла этический кодекс государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы. Но по сути дела - это всего лишь свод моральных норм, которым должен следовать отдельный человек или коллектив людей. Этический кодекс регулируют межличностные отношения и придает особый моральный смысл всей совместной деятельности людей, в данной случае антимонопольной службы. Но принципы, заложенные в нем настолько общие, что выделить там контролеров в области госзакупок, невозможно.

 
Согласно ч. 5 ст. 62 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — повышение квалификации гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года.

 
С 1 января 2009 года вступило в силу Постановление Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации». Данное постановление принято во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации». Обучение осуществляется по дополнительной профессиональной образовательной программе «Управление государственными и муниципальными заказами» в соответствии с утвержденными Министерством образования и науки Российской Федерации требованиями (прим. требований к базовому образованию нет). 
Так, согласно данным требованиям, нормативный срок прохождения повышения квалификации (в рамках единой Программы) вне зависимости от используемых технологий обучения должен составлять не менее 120 аудиторных часов для базового уровня. Каких-то жестких требований к программе не существует, есть требования к тому, что должен знать и уметь специалист, прослушавший курс. Также, есть примерное содержание учебных программ (модулей). Конкретное название и содержание учебных модулей по разделам специализации, а также

-11-

содержание и длительность базовых дисциплин определяются образовательным учреждением самостоятельно. Образовательное учреждение имеет право изменять до 30% содержания программы при сохранении базового минимума содержания, установленного этими самыми требованиями.

Вторая же часть, продолжая декларирование профессионализма при осуществлении закупок, предусматривает принятие мер по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок. Однако из второй части статьи, почему-то исчез один из субъектов, перечисленных в первой – контрольный орган. Вряд ли законодатель сознательно исключил контролеров из этого круга, считая, что повышение квалификации и образования им ни к чему. В свете ужасающего уровня контроля во времена действия 94-го, приходится констатировать факт того, что и в этих органах не всегда работают достаточно квалифицированные специалисты. Подтверждением может служить довольно большое количество успешных обжалований в судах их решений. Например, согласно отчету ФАС России количество проигранных органами ФАС России дел за три квартала 2011 года составляет целых 22% от общего количества обжалованных решений. Получается, что более пятой части обжалуемых решений (постановлений) являются недействительными.7

 

Отсутствие необходимого количества подготовленных кадров – одна из самых существенных проблем в сфере закупок.

Исследователи указывают, что реализация полномочий государственных заказчиков, связанных с формированием и реализацией целевых программ различного уровня и иных программ (проектов) в сфере государственных заказов, требует высокой степени профессионализма должностных лиц, участвующих в данном процессе (дирекций целевых программ и др.). Это требует организации подготовки соответствующих специалистов.8

Кроме того, разделяя данную позицию, отмечают, что эффективность функционирования системы закупок определяется многими факторами, среди которых профессионализм чиновников.9

 

Приведенные точки зрения свидетельствуют о том, что необходимость построения новой системы, основанной на принципе профессионализма возникла еще давно.

 

-12-

Заказчики, члены конкурсных, аукционных, котировочных комиссий должны поддерживать уровень квалификации, в том числе путем проведения профессионального переобучения.

Переподготовку и повышение квалификации в сфере осуществления закупок необходимо вести по государственным стандартам; разработать и утвердить программы повышения квалификации с целью невозможности допущения злоупотреблений со стороны коммерческих фирм, которые не имеют квалифицированных кадров, трудовых и финансовых ресурсов для реализации данных программ.

Полагаем, что формирование профессионалов в сфере закупок должно идти в соответствии с образовательным государственным стандартом, который представляется необходимым разработать и утвердить. Следует отметить, что в отличие от действующего на сегодняшний день законодательства, регулирующего правоотношения в сфере закупок, федеральная контрактная система включает в себя механизмы управления всем циклом заказа (планирование-размещение-исполнение). В связи с этим образовательный стандарт должен содержать юридические, экономические, управленческие аспекты, а также формировать понимание осуществления планирования и приемки товаров, работ, услуг.

Кроме образовательных программ, с целью обеспечения квалифицированной деятельности участников федеральной контрактной системы необходимо предусмотреть меры по созданию:

системы аттестации кадров, занятых  в сфере закупок соответствии с профессиональным квалификационным стандартом в данной области;

системы повышения мотивации добросовестной работы по управлению циклом обеспечения федеральных государственных нужд в связи с высокими коррупционными рисками. В частности, может быть рассмотрена возможность поощрения служащих за обеспечение высокого качества исполнения государственных контрактов.

Достижение высокого профессионализма участников закупочного процесса позволит обеспечить государственные и муниципальные нужды с максимальным достижением результата и минимальными затратами бюджетных средств.

 

В Российской Федерации среди заказчиков наблюдается дефицит квалифицированных кадров в сфере закупочного процесса, в первую очередь из-за жесткой административной

-13-

ответственности даже за незначительные нарушения. На основании изложенного, сформулированная задача и реализация принципа профессионализма может быть решена не только путем повышения профессионального уровня сотрудников заказчика, уполномоченного органа, но и созданием необходимых стимулов для привлечения специалистов.10

 

 

§ 5. Принцип стимулирования инноваций

 

Статья 10. Принцип стимулирования инноваций

 

Заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Статья 10 посвящена принципу стимулирования инноваций. Инновационная продукция, это словосочетание стало очень модным за последние несколько лет.

В законодательстве же, термин «инновационный», если и упоминается, то весьма расплывчато. Например, в Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ
 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», согласно которому план закупки инновационной продукции размещается заказчиком на официальном сайте на период от пяти до семи лет. Критерии же отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. 
Но однозначно сказать, какую все-таки продукцию подразумевать под инновационной, пока не может никто. Например, МЧС России, в соответствии с законом о закупках отдельных юридических лиц, ведомство выпустила приказ от 14 декабря 2012 г. № 768 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» (Зарегистрировано в Минюсте России 18.02.2013 № 27137).

Здесь инновационность характеризуется лишь общими, неопределенными характеристиками: потребительские свойства товара должны быть улучшенными, должны обладать положительным экономическим эффектом реализации, товар,

 

-14-

работа, услуга должны иметь прикладной характер и практическое применение и пр.

Примерно то же самое можно сказать и о Приказе Минпромторга России от 01.11.2012 N 1618 "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации" (Зарегистрировано в Минюсте России 11.03.2013 № 27584) 
Существует терминология Организации экономического сотрудничества и развития (сокр. ОЭСР), которая применяется в российской статистике уже 15 лет: инновационным продуктом считается товар, который выпускается не более трех лет и сильно отличается по сравнительным характеристикам от уже существующего.11

Безусловно, все эти определения слишком общие и их необходимо конкретизировать, ведь многое будет зависеть от критериев. 

 

§ 6. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок

 

Статья 11. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок

Контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных настоящим Федеральным законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга (реализуется в ст.97), аудита в сфере закупок (реализуется в ст.98), а также контроля в сфере закупок (реализуется в ст.99).

 

Статья провозглашает единство принципов и подходов, применяемых в контрактной системе. В чем, надо признаться, нас могут ожидать большие трудности.

 

Взять хотя бы проблемы с «Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг» (ОК 004-93), утвержденный постановлением Госстандарта от 06.08.1993 г. № 17, которому, мягко говоря, очень далеко до «совершенства». Два десятка лет существует документ и ровно столько же заказчики сталкиваются с трудностями, пытаясь понять к каким кодам,

 

-15-

группировкам отнести те или иные товары, работы, услуги. Как пример, можно привести данные, полученные с официального

сайта http://www.zakupki.gov.ru. Одно и то же действие – «Закупку и установку окон (дверей) ПВХ», заказчики классифицировали 13-ю разными способами (от 4540215 – Заполнение оконных проемов с установкой подоконных досок до 9314109 – Ремонт и замена оконных и дверных коробок, переплетов, замена скобяных изделий).

 

Поэтому, конечно, несовершенство действующего классификатора оказывает существенное влияние на формирование параметров отраслевых групп в сфере государственного заказа и искажает картину при принятии решений заказчиками. 
Но, кроме всего, несовершенство ОКДП порождает еще одну, причем сверхважную проблему – путаница в нем контролирующих органов. Самая распространенная ситуация – это наказание заказчика за размещение заказа в форме конкурса, тогда как, по мнению контролеров, необходимо было проводить аукцион. Но проблема не только в классификаторе.