Муниципальная собственность: понятие, общая характеристика

- теория социал-реформизма, сторонники этой концепции в конце XIX в., представляли муниципальное управление как противостояние социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического - с другой. Стратегической установкой коммунистов был ориентир на мировую социалистическую революцию; теоретики социал-реформизма противопоставляли программе коммунистов программу постепенных реформ, направленных на эффективное использование муниципальной собственности, улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, при этом отводя значительную роль органам муниципального управления. Эта теория стала основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических партий и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, представители этих стран активно и достаточно результативно участвовали в выборах муниципальных властей в послевоенные годы.

Таким образом, становление  муниципальной собственности и  развитие системы муниципального управления представлены в мировом опыте  как параллельные и зависимые  друг от друга процессы, степенью развития каждого из них определяется уровень  развития муниципального образования  в целом. Генезис и совершенствование  муниципальных управленческих систем в целом, является бесконечным процессом, и на разных этапах своего становления  и развития требует изучения опыта  различных муниципальных систем, исследования методов и приемов  муниципального управления, а также  разработки и создания моделей и  механизмов управления муниципальным  образованием и его собственностью. Динамика же муниципального процесса определяется постоянно изменяющимися  интересами и потребностями человека, местного сообщества, регионов и государства  в целом.

Опираясь на исторический опыт и генезис муниципальных  систем управления, необходимо исследовать  и классифицировать основные, типичные модели управления муниципальной собственностью. И здесь важно отметить, что  зарубежные страны накопили значительный опыт создания и функционирования разнообразных  моделей в управлении муниципальной  собственностью. Эти модели различаются, в первую очередь по характеру  выделения и закрепления муниципальной  собственности, и в связи с  этим, принципов формирования органов  местного управления, а также определения  характера взаимоотношений органов  муниципального управления с органами государственной власти. Во вторую очередь деятельность муниципальных  властей определяется законодательным  порядком в стране и, следовательно, компетенцией местного управления, а также сочетанием форм государственных и исполнительно-распорядительных органов в системе управления муниципальным образованием.

1.3 Нормативно-правовая  база управления муниципальной  собственностью в РФ

Законодательная и  нормативно-правовая база, регулирующая вопросы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных  блока:

- формирование муниципальной  собственности;

- управление муниципальной  собственностью, в том числе муниципальным  жилищным- фондом и земельными ресурсами;

- приватизация муниципальной  собственности.

Вопросы муниципальной  собственности в первую очередь  регулируются на уровне Конституции  Российской Федерации.⁶ Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности - государственной и частной (ст.8). В правах органов местного самоуправления - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельное управление ею (ст. 132).

Гражданский кодекс РФ⁷ развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами МСУ, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»⁸(далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. Данный закон вступил в силу в своей основной части в 2009 г.

Находящееся в муниципальной  собственности имущество является одним из трёх составных элементов  экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами  муниципальных образований (ст.49 ФЗ №131).

Концептуальной  особенностью ФЗ №131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному  толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев  отнесения отдельного имущества  к имуществу, находящемуся в муниципальной  собственности.

В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:

1) имущество, предназначенное  для решения установленных ФЗ  №131 вопросов местного значения  и перечисленное в частях 2-4 ст.50 данного закона;

2) имущество, предназначенное  для осуществления отдельных  государственных полномочий, переданных  органам МСУ, в случаях, установленных  федеральными законами и законами  субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное  для обеспечения деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц МСУ, муниципальных  служащих, работников муниципальных  предприятий и учреждений в  соответствии с нормативными  правовыми актами представительного  органа МО.

В случаях возникновения  у муниципальных образований  права собственности на имущество, которое не может входить в  состав имущества МО, такое имущество  подлежит перепрофилированию (изменению  целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч.5 ст.50 ФЗ №131). Под перепрофилированием  фактически, понимается приведение имущества  в состояние «предназначенности»  для решения вопросов местного значения.

Ч. 4, 5 ст.50 ФЗ №131 также  определяет, что порядок и сроки  упомянутого выше отчуждения имущества  устанавливаются федеральным законом. Таким законом, определяющим порядок  отчуждения, является федеральный закон  от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».⁹ Предельный срок отчуждения был установлен самим ФЗ №131 в п.8 ч.4 ст.85 - это 1 января 2009 г. (1 января 2011 г., согласно принятому Госдумой закону). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 г.

Кроме того, ст.50 ФЗ №131 определяет, что особенности  возникновения, осуществления и  прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок  учёта муниципального имущества  устанавливаются федеральным законом. Специального закона на этот счёт не принято, однако касательно передаваемого имущества часть правоотношений урегулировано п. 11 ст.154 федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»¹⁰ и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - ФЗ №122).

Так, ФЗ № 122 устанавливает, что основанием возникновения права  муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом РФ имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту федерации муниципальное имущество.

Для чего необходимо подразделение собственности на государственную, собственность субъектов  и, конечно же, муниципальную собственность? В чем общественно-политическое значение муниципальной собственности? Попробуем ответить на эти вопросы.

До 1991 года в России существовало только два вида собственности: государственная и личная собственность  граждан. Последняя, составляла ничтожную долю от первой. Первые упоминания о муниципальной собственности появились в федеральном законодательстве в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты¹¹). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».¹²

Разграничение государственной  собственности на федеральный, субъектов  федерации и муниципальный уровни осуществлялось в соответствии с  Постановлением ВС РФ от 27.12.91 № 3020-1. В отношении всех трех уровней собственности в 1992 году был запущен механизм массовой приватизации, который в основном был завершен к 1.07.94 г. Но в 2009 году этот срок был продлен еще до 2012 года.